ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Р А С П О Р Я Ж Е Н И Е

от 23 декабря 2016 г. № 2808-р

МОСКВА

1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы
(2017 — 2025 годы)».
2. Определить ФСИН России государственным заказчиком федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017 — 2025 годы)» (далее — Программа).
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 96500 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).
4. ФСИН России обеспечить разработку проекта Программы и внесение его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

Председатель Правительства
Российской Федерации Д.Медведев УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации от 23 декабря 2016 г. № 2808-р

К О Н Ц Е П Ц И Я федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017 — 2025 годы)»

1. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам
социально-экономического развития Российской Федерации

Современная уголовно-исполнительная система включает в себя 978 учреждений, в том числе 722 исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждения, 8 тюрем, 30 воспитательных колоний и 218 следственных изоляторов.
По состоянию на конец 2015 года численность лиц, находящихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, составляла 646 тыс. человек.
Приоритетные направления государственной политики в области развития уголовно-исполнительной системы определяются уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, и Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р.
Одними из основных целей Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года являются:
сокращение рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, за счет повышения эффективности социальной и психологической работы в местах лишения свободы, проведение в местах лишения свободы мероприятий в целях адаптации в обществе освободившихся осужденных, в том числе с участием гражданского общества; гуманизация условий содержания лиц, заключенных под стражу, и осужденных, повышение гарантий соблюдения их прав и законных интересов в соответствии с международными стандартами.
В настоящее время в деятельности учреждений уголовноисполнительной системы имеются проблемы, связанные с обеспечением прав, свобод и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных, носящие системный характер.
Органы прокуратуры Российской Федерации систематически выявляют в деятельности следственных изоляторов нарушения Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» в части обеспечения подозреваемых и обвиняемых установленной санитарной нормой площади в камере на одного человека в размере 4 кв. метров, а также создания бытовых условий, отвечающих требованиям гигиены, санитарии и пожарной безопасности. По фактам указанных нарушений в 2014 и 2015 годах в адрес начальников учреждений и органов уголовноисполнительной системы прокурорами внесено соответственно 298 и 284 представления об устранении выявленных нарушений указанного Федерального закона.
В 2012 — 2016 годах наблюдалось увеличение численности подозреваемых, обвиняемых, содержащихся под стражей в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу. По состоянию на 1 января 2013 г. в следственных изоляторах содержались 114,8 тыс. человек, а на 1 января 2016 г. — 123,2 тыс. человек. В 2015 — 2016 годах максимальная численность подозреваемых и обвиняемых в отдельные периоды времени превышала лимит наполнения следственных изоляторов, а в некоторых субъектах Российской Федерации (г. Москва, Московская область, Свердловская область, Республика Башкортостан и др.) превышение составляло от 600 до 2000 человек, или от 23 до 56 процентов, что указывает на необходимость создания дополнительных мест в следственных изоляторах.
На начало 2017 года дефицит мест в следственных изоляторах в субъектах Российской Федерации составит более 13,5 тыс. мест с учетом режимных корпусов, находящихся в аварийном состоянии.

К началу 2017 года условия содержания под стражей в следственных изоляторах, расположенных в 22 субъектах Российской Федерации (Республика Башкортостан, Республика Карелия, Республика Крым, Республика Татарстан, Ставропольский, Забайкальский и Приморский края, Амурская, Архангельская, Астраханская, Брянская, Калининградская, Кемеровская, Московская, Мурманская, Оренбургская, Сахалинская,
Свердловская и Тульская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, гг. Москва и Севастополь), не будут соответствовать законодательству Российской Федерации и международным стандартам, самым важным из которых является санитарная норма площади.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» в 2014 году был проведен комплекс мероприятий по интегрированию уголовно-исполнительной системы Республики Крым и г. Севастополя в уголовно-исполнительную систему Российской Федерации.
В настоящее время количество лиц, содержащихся в следственном изоляторе Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Крым и г. Севастополю, превышает установленный лимит его наполнения в 1,8 раза. Кроме того, указанный следственный изолятор требует реконструкции из-за несоответствия режимных корпусов, построенных в 1803 году и в 1965 году, требованиям уголовноисполнительного законодательства Российской Федерации.
Для приведения условий содержания подозреваемых и обвиняемых в соответствие с законодательством Российской Федерации и международными стандартами необходимо строительство в целом по стране 10 новых следственных изоляторов на 9,85 тыс. мест, 14 новых режимных корпусов на 3,237 тыс. мест, реконструкция 4 режимных корпусов на 0,425 тыс. мест, строительство и реконструкция 109 объектов вспомогательного назначения в следственных изоляторах.
Федеральными законами от 1 марта 2012 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 23 июля 2013 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в статью 86 Уголовного кодекса Российской Федерации» увеличены сроки наказания за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков (на 1 января 2015 г. в исправительных и лечебных исправительных учреждениях содержались 133,787 тыс. осужденных за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков), и сроки погашения судимости за совершение тяжких и особо тяжких преступлений (на 1 января 2015 г. в исправительных учреждениях содержались 467,512 тыс. осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления), что повлекло рост численности осужденных в исправительных учреждениях строгого режима и лечебных исправительных учреждениях, а также увеличение количества осужденных, содержащихся в исправительных учреждениях для осужденных, ранее отбывавших наказание в виде лишения свободы.
Сложившаяся в настоящее время система исправительных учреждений и их территориальное расположение не позволяют в полном объеме осуществить законодательно закрепленный принцип отбывания осужденными наказания в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены.
В отношении исправительных учреждений, количество осужденных в которых значительно меньше установленного лимита наполнения, проводятся мероприятия, направленные на их ликвидацию и перепрофилирование (изменение типов учреждений, видов режима). Закрытию в первую очередь подлежат исправительные учреждения со значительным износом основных фондов, с ветхими и аварийными зданиями, в которых отсутствует производственная база для трудоустройства осужденных, исправительные учреждения, находящиеся в зонах подтопления, а также расположенные на значительном расстоянии от областных центров. В 2011 году было ликвидировано 22 таких исправительных учреждения, в 2012 году — 12, в 2013 году — 19, в 2014 году — 19, в 2015 — 15 исправительных учреждений. В настоящее время рассматривается вопрос о ликвидации еще 3 исправительных учреждений.
Реализация мероприятий в целях приведения лимитов наполнения исправительных учреждений в соответствие с имеющейся жилой площадью привела в 2016 году к их снижению на 30 тыс. мест, при этом больше всего данное снижение затронуло исправительные колонии строгого и общего режима (12,5 тыс. мест и 10 тыс. мест соответственно).
В настоящее время с учетом фактического наличия мест для размещения осужденных наполнение исправительных колоний строгого режима составляет более 95 процентов.
Таким образом, сокращение существующего количества свободных мест в исправительных учреждениях может привести к ухудшению условий отбывания наказания и, как следствие, к нарушению прав, свобод и законных интересов осужденных.
Сохраняется проблема обеспечения личной безопасности осужденных в связи с противоправными действиями, а также негативным влиянием лидеров и членов группировок криминально ориентированных осужденных и злостных нарушителей установленного порядка отбывания наказания. Только в 12 субъектах Российской Федерации имеющиеся единые помещения камерного типа позволяют обеспечить эффективную изоляцию указанных лиц от основной массы осужденных.
Для приведения условий отбывания наказания осужденными в соответствие с законодательством Российской Федерации необходимо дополнительно создать не менее 1,8 тыс. мест в исправительных колониях строгого режима, 1,8 тыс. мест в исправительных колониях особого режима, 0,7 тыс. мест в исправительных колониях особого режима для лиц, осужденных к пожизненному лишению свободы, 0,65 тыс. мест для осужденных женщин, 13 домов ребенка, 0,3 тыс. мест для осужденных мужчин в колониях общего режима, а также реконструировать и построить общежития на 2,485 тыс. мест взамен аварийных и непригодных для эксплуатации, построить и реконструировать 19 зданий с помещениями со строгими условиями содержания осужденных на 1660 мест, 32 здания для помещений камерного типа, единых помещений камерного типа, штрафных изоляторов на 2,087 тыс. мест и 503 объекта вспомогательного назначения (комнаты для длительных свиданий, котельные, банисанпропускники, медицинские части, инженерные сети, очистные сооружения, охранные сооружения, инженерные средства охраны и надзора и др.) в исправительных учреждениях.
Большинство подозреваемых, обвиняемых и осужденных относятся к социально уязвимым группам населения, а также страдают различными заболеваниями, прежде всего социально-значимыми. Многие из них до помещения под стражу находились вне поля зрения общественного здравоохранения и социальных служб.
Поступающие в следственные изоляторы подозреваемые и обвиняемые проходят в соответствии с требованиями нормативноправовых актов в сфере здравоохранения углубленное медицинское обследование. Из поступающих в следственные изоляторы от 3 до 9 процентов являются ВИЧ-инфицированными, 4 процента страдают психическими заболеваниями, 2,7 процента больны алкоголизмом и наркоманией, 7,5 процента — туберкулезом легких, в том числе выявленным впервые в жизни.
Основной причиной повышенного уровня заболеваемости в следственных изоляторах является 100-процентный охват диагностическим обследованием всех людей, поступающих в учреждения уголовно-исполнительной системы, что в настоящее время отсутствует в отношении населения, особенно в части социально неблагополучной категории.
Принимая людей с патологиями, осуществляя, по сути, их диспансеризацию и оказывая им медицинскую помощь, гарантированную Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», учреждения уголовно-исполнительной системы способствуют оздоровлению общества в целом.
Для реализации положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года предусматривается увеличение охвата высокоактивным антиретровирусным лечением осужденных, ВИЧ-инфицированных, лиц, страдающих ВИЧ-ассоциированными заболеваниями, а также выполнение мероприятий по организации совместного проживания осужденных матерей с детьми в домах ребенка исправительных учреждений, включенных в состав медико-санитарных частей Федеральной службы исполнения наказаний. Создание улучшенных условий для содержания детей, матери которых отбывают наказание в исправительных учреждениях, позволит повысить качественные показатели здоровья, установить и укрепить психологическую связь матери и ребенка, ресоциализировать осужденных женщин, имеющих малолетних детей, осуществить профилактику социального сиротства.
В уголовно-исполнительной системе для медицинского обслуживания подозреваемых, обвиняемых и осужденных организованы 116 лечебно-профилактических учреждений (больницы, специализированные психиатрические и туберкулезные больницы, медицинские части, здравпункты), а также 54 лечебных исправительных учреждения для содержания и амбулаторного лечения осужденных, больных открытой формой туберкулеза, и 9 лечебных исправительных учреждений для осужденных, больных алкоголизмом и наркоманией.
Имеющиеся площади не позволяют в полном объеме разместить подозреваемых, обвиняемых и осужденных, нуждающихся в стационарном и амбулаторном лечении, с учетом установленных санитарногигиенических требований. Кроме того, в учреждениях уголовноисполнительной системы сконцентрировано более 23 тыс. лиц, больных активным туберкулезом, более 60 тыс. ВИЧ-инфицированных, более 6 тыс. лиц, инфицированных ВИЧ в сочетании с туберкулезом. Социальная дезадаптированность основной массы подозреваемых, обвиняемых и осужденных, наличие больных с двойной патологией диктуют необходимость обеспечения условий отбывания наказания со строгим соблюдением санитарно-гигиенических требований и оказания медицинской помощи в соответствии со стандартами по профилям заболеваний, утвержденными Министерством здравоохранения Российской Федерации.
Актуальность проблемы обусловлена отсутствием оптимальных условий для осуществления лечебно-диагностического процесса, соблюдения санитарно-противоэпидемического режима и требований охраны труда медицинского персонала, а также возможности соблюдения требований Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» при обеспечении права подозреваемых, обвиняемых и осужденных на охрану здоровья и получение качественной (безопасной) медицинской помощи.
Для обеспечения установленных санитарно-гигиенических требований и создания благоприятных условий для лечения и реабилитации больных подозреваемых, обвиняемых и осужденных необходимо ввести в эксплуатацию 2,289 тыс. новых койко-мест (20 лечебных корпусов и больниц), а также 42 объекта вспомогательного назначения, в том числе 24 объекта амбулаторно-поликлинического профиля.
Не менее значимой проблемой для учреждений уголовноисполнительной системы является состояние их основных фондов.
На балансе учреждений уголовно-исполнительной системы числятся 54457 зданий и сооружений, из которых более 60 процентов построены в середине ХХ века без соблюдения строительных, санитарных и пожарных правил и норм, 19 процентов зданий являются деревянными.
Значительный износ и ветхость конструктивных элементов зданий, сооружений, инженерных коммуникаций (систем водоснабжения, отопления, канализации, вентиляции, линий электропередачи и др.), несоответствие внутренней отделки помещений требованиям противоэпидемического режима (протечка кровли, грибок, отслоение штукатурки, отделка материалами, не допускающими влажную дезинфекцию и др.) и отсутствие горячего водоснабжения (в том числе резервного) создают угрозу для жизни.
Анализ технического состояния режимных корпусов следственных изоляторов показывает, что из 654 режимных корпусов 127 имеют срок эксплуатации более 100 лет, 92 корпуса — от 60 до 100 лет, а с учетом длительности эксплуатации в технически неисправном состоянии находится 81 режимный корпус. В 270 режимных корпусах отсутствует система принудительной приточно-вытяжной вентиляции, а 104 корпуса только частично оборудованы вентиляционными системами.
Кроме этого, 10 общежитий в исправительных учреждениях находятся в аварийном состоянии, 52 учреждения функционируют без централизованной системы канализации, 50 процентов котельных и 80 процентов инженерных сетей требуют срочной реконструкции.
Общая протяженность инженерных ограждений охранного назначения составляет более 3892,1 километра, при этом 903,7 километра (23,2 процента) нуждаются в замене.
Ситуация с состоянием инженерных ограждений охранного назначения усугубляется тем, что 47,3 процента основных ограждений и ограждений внешних запретных зон построены из дерева либо из смешанных материалов и, соответственно, обладают низкими сдерживающими свойствами в случае их преодоления путем нарушения целостности полотна, более подвержены разрушению в результате внешних климатических воздействий, чем ограждение, выполненное из современных материалов. Анализ состояния таких инженерных ограждений охранного назначения показал, что 62 процента из них требуют реконструкции.
Повышение эффективности социальной и психологической работы в местах лишения свободы и проведение в местах лишения свободы мероприятий в целях адаптации в обществе освободившихся осужденных связаны с мероприятиями по получению осужденными общего образования и привлечению их к труду.
При этом в организации получения обязательного образования осужденными имеются проблемы, связанные с созданием материальнотехнической базы для организации образовательного процесса.
Для обеспечения получения осужденными образования необходимо построить 3 школы и реконструировать 3 школы.
Обязательное привлечение осужденных к общественно полезному труду является одной из мер реализации уголовно-исполнительной политики государства, способствует их исправлению, ресоциализации и правопослушному поведению в период отбывания наказания, создает предпосылки для успешной адаптации в обществе после освобождения.
Согласно статье 103 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации каждый осужденный обязан трудиться в местах и на работах, определяемых администрацией исправительного учреждения.
Для обеспечения трудовой занятости осужденных в уголовноисполнительной системе функционирует производственный комплекс, в который входят 7 федеральных государственных унитарных предприятий, 566 центров трудовой адаптации осужденных и 80 производственных (трудовых) мастерских исправительных учреждений.
На уровне субъектов Российской Федерации имеется незначительная государственная поддержка производственной деятельности исправительных учреждений. При этом в связи со сложной экономической ситуацией и дотационностью значительного числа субъектов Российской Федерации в последние годы отмечается существенное сокращение средств, выделяемых на реализацию региональных программ, а в новые программы не включаются мероприятия, касающиеся поддержки производственной деятельности подразделений уголовно-исполнительной системы.
В уголовно-исполнительной системе имеется всего 146 тыс. рабочих мест, на которых трудятся около 200 тыс. осужденных, при этом задействовано более 120 тыс. единиц технологического оборудования, основная часть которого приходится на швейное и обувное производство (46487 единиц, или 38,6 процента), металлообрабатывающее (25198 единиц, или 20,9 процента) и деревообрабатывающее производство (10805 единиц, или 9 процентов).
В настоящее время в исправительных учреждениях содержится 290 тыс. осужденных, не обеспеченных работой. Это не позволяет им в должной степени возмещать ущерб, причиненный гражданам и государству, оказывать материальную помощь семьям, покупать продукты питания, одежду и другие предметы, не запрещенные правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений. Многие осужденные утратили социальные связи, и денежные средства, заработанные ими в период отбывания наказания, зачастую являются единственным источником их существования после освобождения. При этом вовлечение осужденных в трудовую деятельность связано не только с исполнением установленной законом обязанности трудиться, но и с реализацией их трудовых прав, предусмотренных трудовым и уголовноисполнительным законодательством Российской Федерации.
Высокий уровень неработающих осужденных создает большие трудности для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении задач по трудоустройству лиц, освободившихся после отбывания наказаний. Значительный перерыв в трудовой деятельности и отсутствие профессиональных навыков у этой категории граждан затрудняют их трудоустройство, создают социальную напряженность в регионах и приводят к росту рецидивной преступности.
Для привлечения к труду 290 тыс. осужденных необходимо приобрести 101 тыс. единиц производственного оборудования.
В рамках реализации федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017 — 2025 годы)» (далее — Программа) планируется приобретение 35 тыс. единиц техники и оборудования (60 — 70 процентов из которых российского производства), создание 50 тыс. новых рабочих мест, в том числе по наиболее перспективным с точки зрения трудоустройства осужденных отраслям: металлообработка — 0,6 тыс. мест, деревообработка — 4,1 тыс. рабочих мест, швейная промышленность — 45,3 тыс. рабочих мест, а также трудоустройство 100 тыс. осужденных при организации работы в 2 смены.
Целью Программы является приведение условий содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и условий отбывания наказания осужденными в соответствие с законодательством Российской Федерации и международными стандартами для повышения гарантий соблюдения их прав, свобод и законных интересов.
Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:
реконструкция и строительство следственных изоляторов, в которых условия содержания подозреваемых и обвиняемых будут соответствовать законодательству Российской Федерации и международным стандартам; реконструкция и строительство исправительных, лечебных исправительных, лечебно-профилактических учреждений (больниц, лечебных корпусов, медицинских частей, здравпунктов), в которых условия отбывания наказания осужденными будут соответствовать законодательству Российской Федерации; создание дополнительных рабочих мест для осужденных.
В рамках Программы реализуются приоритетные направления Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в сферах долгосрочной политики социальной поддержки населения, развития здравоохранения.
Мероприятия Программы по реконструкции и строительству следственных изоляторов, исправительных, лечебных исправительных, лечебно-профилактических учреждений (больниц, лечебных корпусов, медицинских частей, здравпунктов) направлены на обеспечение:
гуманизации пенитенциарной системы, включая обеспечение
эффективной образовательной и воспитательной работы в уголовноисполнительной системе; внедрения моделей и программ развития навыков и умений самостоятельной жизни у людей, испытывающих трудности в интеграции и социализации;
формирования системы социальной реабилитации несовершеннолетних и граждан, освобожденных из мест лишения свободы; повышения эффективности системы организации медицинской
помощи.
Мероприятия Программы по созданию дополнительных рабочих мест для осужденных направлены на:
создание современной системы непрерывного образования,
подготовки и переподготовки профессиональных кадров; интеграцию лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в жизнь общества, внедрение моделей и программ развития навыков и умений самостоятельной жизни у людей, испытывающих трудности в интеграции и социализации;
формирование системы социальной реабилитации несовершеннолетних и граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

2. Предварительный анализ итогов реализации федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 — 2016 годы)»

Целью федеральной целевой программы «Развитие уголовноисполнительной системы (2007 — 2016 годы)» (далее — Программа на 2007 — 2016 годы) являлось приведение условий содержания подследственных в следственных изоляторах и осужденных в исправительных учреждениях в соответствие с законодательством Российской Федерации для перехода к международным стандартам содержания подследственных в следственных изоляторах.
В соответствии с Программой на 2007 — 2016 годы осуществлялась реализация следующих задач:
реконструкция и строительство следственных изоляторов, в которых условия содержания подозреваемых и обвиняемых соответствуют законодательству Российской Федерации; реконструкция и строительство исправительных учреждений, в которых условия отбывания наказания осужденными соответствуют законодательству Российской Федерации; строительство следственных изоляторов, в которых условия содержания подозреваемых и обвиняемых соответствуют международным стандартам.
При утверждении Программы на 2007 — 2016 годы были установлены следующие целевые показатели ее реализации:
увеличение количества следственных изоляторов, в которых подследственные содержатся в соответствии с условиями, установленными законодательством Российской Федерации (в процентах от общего количества следственных изоляторов), с 47,8 процента до 100 процентов; увеличение количества следственных изоляторов, в которых подследственные содержатся в соответствии с международными стандартами (в процентах от общего количества следственных
изоляторов), с 0,5 процента до 12,9 процента; увеличение количества исправительных учреждений, в которых осужденные содержатся в соответствии с условиями, установленными законодательством Российской Федерации (в процентах от общего количества исправительных учреждений), с 31,9 процента до
100 процентов.
За счет средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию Программы на 2007 — 2016 годы, осуществлено 325 мероприятий по строительству и реконструкции следственных изоляторов и исправительных учреждений, что позволяет достичь следующих показателей:
количество следственных изоляторов, в которых подследственные содержатся в соответствии с условиями, установленными законодательством Российской Федерации (в процентах от общего
количества следственных изоляторов), — 70,5 процента;
количество следственных изоляторов, в которых подследственные содержатся в соответствии с международными стандартами (в процентах от общего количества следственных изоляторов), — 6,5 процента; количество исправительных учреждений, в которых осужденные содержатся в соответствии с условиями, установленными законодательством Российской Федерации (в процентах от общего количества исправительных учреждений), — 61 процент.
В рамках реализации Программы на 2007 — 2016 годы запланировано строительство 13 новых следственных изоляторов на 11,299 тыс. мест, отвечающих международным стандартам, 7 новых следственных изоляторов на 2,237 тыс. мест, 25 новых режимных корпусов на 6,671 тыс. мест, 48 общежитий для осужденных на 11,144 тыс. мест, 25 котельных, 16 бань с прачечными, 21 административное здание, 12 медицинских частей, 14 зданий с комнатами для длительных свиданий, 13 столовых, 20 очистных сооружений, 16 канализационных насосных станций с сетями и реконструкция 1 следственного изолятора на 0,522 тыс. мест, 12 режимных корпусов на 1,279 тыс. мест в следственных изоляторах, 1 лечебного корпуса в следственном изоляторе, 1 исправительного учреждения строгого режима на 0,622 тыс. мест, 10 общежитий на 0,65 тыс. мест, 21 инженерно-технического средства охраны, 1 дома ребенка, 69 объектов жизнеобеспечения следственных изоляторов и исправительных учреждений.
В результате реализации Программы на 2007 — 2016 годы размер санитарной нормы площади в следственных изоляторах на 1 обвиняемого и подозреваемого в 31 субъекте Российской Федерации (Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Удмуртия, Чувашская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский и Хабаровский края, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Курганская, Ленинградская, Нижегородская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Смоленская, Тверская, Томская и Челябинская области, г. Санкт-Петербург, Еврейская автономная область) будет увеличен в среднем по стране с 3,9 кв. метра в 2007 году до 4,3 кв. метра в 2016 году, что соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, будут созданы 13 новых следственных изоляторов, отвечающих международным стандартам.

3. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Обеспечение реализации прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными стандартами требует значительной государственной поддержки.
Применение программно-целевого метода позволяет выбрать оптимальный вариант обеспечения надлежащих условий содержания подозреваемых, обвиняемых и условий отбывания наказания осужденными, обеспечить рациональное и адресное расходование средств, учесть потребности в новых объектах учреждений уголовноисполнительной системы в субъектах Российской Федерации.
Задачи развития уголовно-исполнительной системы в среднесрочный (9-летний) период наиболее эффективно могут быть решены в рамках Программы, которая является инструментом бюджетного планирования и служит основанием для установления бюджетных обязательств.
Решение приоритетных задач развития уголовно-исполнительной системы невозможно обеспечить в полной мере без реализации проектов по разработке и созданию новых объектов следственных изоляторов и исправительных учреждений, развитию и совершенствованию существующих моделей, механизмов, технических средств и технологий.
Принимая во внимание долгосрочный характер планируемых мероприятий, их реализацию целесообразно осуществлять с применением программно-целевого метода путем реализации Программы.

4. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в сфере исполнения наказаний
без использования программно-целевого метода

Осуществление политики гуманизации уголовного законодательства способствовало сокращению численности подозреваемых, обвиняемых и осужденных, содержащихся и отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы.
В тоже время численность указанных лиц не зависит напрямую от деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, а определяется в первую очередь уровнем преступности в стране и судебной практикой, включая избрание судами меры пресечения в виде содержания под стражей и наказания в виде лишения свободы.
Для нормального функционирования следственных изоляторов требуется определенный резерв лимита их наполнения, необходимость использования которого обусловлена объективными изменениями численности подозреваемых, обвиняемых в течение месяца и года, не зависящими от деятельности Федеральной службы исполнения наказаний.
За последние годы максимальная годовая численность
подозреваемых, обвиняемых выросла с 114,8 тыс. человек в 2012 году до 123,2 тыс. человек в 2015 году. Однако при существующем лимите наполнения следственных изоляторов в 118,9 тыс. человек эти учреждения в течение 2 — 6 месяцев в году оказываются переполненными. Увеличение лимита наполнения следственных изоляторов позволит минимизировать такую ситуацию.
Согласно оценке Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, резерв лимита наполнения следственных изоляторов должен составлять 10 — 15 процентов от среднего уровня их наполняемости за 5 предыдущих календарных лет.
При невыполнении этого требования и отсутствии системного планирования строительства и реконструкции следственных изоляторов и исправительных учреждений доля учреждений уголовно-исполнительной системы, условия содержания и отбывания наказания в которых соответствуют законодательству Российской Федерации и международным стандартам, будет уменьшаться. Такая ситуация может вызвать снижение эффективности использования государственных капитальных вложений, направленных на осуществление деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по проектированию, строительству и реконструкции следственных изоляторов, исправительных учреждений и других объектов, поскольку достижение необходимых результатов в приемлемые сроки станет затруднительным.
При этом в ближайшей перспективе будет усугубляться проблема нехватки современных социальных и инфраструктурных объектов, что не позволит в полной мере решить проблему создания условий содержания под стражей в следственных изоляторах и условий отбывания наказания в исправительных учреждениях, соответствующих законодательству Российской Федерации и международным стандартам.
На период 2017 — 2025 годов отсутствуют расходные обязательства Российской Федерации, а также расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по строительству и реконструкции следственных изоляторов, исправительных учреждений и иных объектов уголовно-исполнительной системы, принятые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем согласно статье 9 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» финансовое обеспечение функционирования уголовноисполнительной системы является расходным обязательством Российской Федерации.
Особенностями организации приносящей доход деятельности в федеральных казенных учреждениях уголовно-исполнительной системы являются обязательное привлечение осужденных в качестве основного трудового ресурса, обеспечение установленных законодательством Российской Федерации требований по изоляции осужденных при организации производства, ограниченные возможности по обновлению основных фондов.
Указанная специфика производства в уголовно-исполнительной системе не позволяет ей конкурировать с прочими хозяйствующими субъектами на внутреннем рынке.
С учетом того что собственных средств уголовно-исполнительной системы, получаемых от приносящей доход деятельности, недостаточно для выполнения требования уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации в части обязательного привлечения осужденных к труду, а также что износ производственного оборудования составляет более 75 процентов, в нынешней экономической ситуации невозможно получить прибыль, достаточную для создания новых рабочих мест.
В связи с отсутствием в законодательстве Российской Федерации льгот и преференций для организаций, осуществляющих производственную деятельность с использованием труда осужденных, сторонние инвесторы и бизнес-структуры не заинтересованы в создании в исправительных учреждениях рабочих мест для трудоустройства осужденных.
Таким образом, обеспечение максимального трудоустройства осужденных в соответствии с законодательством Российской Федерации возможно только за счет выделения средств в рамках Программы.
Меры государственной поддержки для реализации задач по гуманизации уголовно-исполнительной системы позволят повысить эффективность производственной деятельности, снизить нагрузку на федеральный бюджет по содержанию уголовно-исполнительной системы за счет дополнительных поступлений в виде удержаний из заработной платы осужденных и налога на доходы физических лиц.
Отказ от использования возможностей программно-целевого метода при решении проблемы в условиях наметившегося роста численности подозреваемых, обвиняемых и осужденных отдельных категорий не позволит приблизиться к общепринятым стандартам охраны здоровья и соблюдения гигиены и обеспечить установленную уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации норму камерной и жилой площади в расчете на одного человека, что может привести к ухудшению условий содержания указанных лиц, нарушению их прав, свобод и законных интересов и осложнению эпидемиологической обстановки в учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Кроме того, невыполнение Российской Федерацией международных обязательств приведет к росту количества жалоб на нарушение прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, негативной реакции со стороны российских, а также международных общественных и правозащитных организаций.
Актуальность, комплексность и социальная направленность имеющихся проблем требуют их решения с использованием программноцелевого метода на федеральном уровне, поскольку, как показала практика, преодолеть растущий дисбаланс между потребностями следственных изоляторов и исправительных учреждений и реальным положением дел разрозненными и несистемными мерами не удается.
Реализация Программы позволит создать стабильные положительные системные изменения в уголовно-исполнительной системе по всем основным направлениям ее развития.

5. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах ее решения

Программно-целевой метод связан с распределением ресурсов и мероприятий в зависимости от достижения поставленной цели. В то же время использование этого метода при решении проблемы связано с определенными рисками.
Возможное решение о сокращении объемов финансирования Программы независимо от времени его принятия приведет к неэффективности расходов, связанных с ее выполнением.
В этом случае потребуется реструктуризировать Программу и приостановить некоторые из начатых мероприятий.
К числу основных причин наступления указанного риска реализации Программы могут быть отнесены негативные процессы снижения темпов роста и рецессия российской экономики.
Также существует риск невыполнения целевых показателей реализации Программы из-за наступления неблагоприятных социальных последствий, связанных с ростом преступности и массовыми миграционными процессами. В этом случае необходимо будет пересмотреть задачи Программы исходя из новых бюджетных параметров.
Невыполнение отдельных задач Программы помимо прямых экономических потерь, связанных с неэффективным расходованием бюджетных средств, существенно снизит положительные эффекты, полученные на предыдущих этапах развития уголовно-исполнительной системы.
Учитывая, что в исправительных учреждениях в настоящее время содержится 290 тыс. осужденных, не обеспеченных работой, создание 50 тыс. рабочих мест, предусмотренных Программой, не в полной мере удовлетворит потребность уголовно-исполнительной системы в рабочих местах для привлечения осужденных к труду. В связи с этим риск недостаточного финансирования негативно скажется на обеспечении уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации в части обязательного привлечения осужденных к труду.
Нерешенность хотя бы одной из задач Программы явится препятствием для обеспечения условий для эффективного функционирования уголовно-исполнительной системы, направленного на ускоренное приведение следственных изоляторов и исправительных учреждений в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации по созданию дополнительных рабочих мест для осужденных и соответствующими международными стандартами.
К рискам, связанным с реализацией Программы, следует также отнести неэффективное управление ею и отсутствие необходимой координации деятельности по выполнению Программы.
Решение проблемы по приведению условий содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и условий отбывания наказания осужденными в соответствие с законодательством Российской Федерации будет осуществляться путем обоснованного выбора мероприятий по всем направлениям реализации Программы с учетом ее цели и объемов выделенных бюджетных ассигнований.
В рамках программно-целевого метода разработаны 3 варианта решения проблемы. Варианты расчетов целевых показателей реализации Программы представлены в приложении № 1, а объемы финансирования за счет средств федерального бюджета — в приложении № 2.
Первый вариант предусматривает финансирование в первые 4 года работ по строительству (реконструкции) объектов следственных изоляторов и исправительных учреждений, проектная документация по которым разработана в 2007 — 2016 годах. В последующие годы будут проводиться работы по строительству и реконструкции объектов следственных изоляторов в субъектах Российской Федерации, в которых имеется наиболее неблагоприятная ситуация в отношении переполнения существующих следственных изоляторов, а также по реализации мероприятий, связанных с улучшением условий отбывания наказаний осужденными.
На создание новых рабочих мест и обновление основных производственных средств исправительных учреждений предполагается ежегодно направлять 500 млн. рублей, за счет которых будет создано 50 тыс. рабочих мест и привлечено дополнительно к труду 100 тыс. осужденных.
Реализация данного варианта позволит довести количество следственных изоляторов с условиями содержания в них, соответствующими законодательству Российской Федерации и международным стандартам, до 100 процентов (без учета резерва мест в следственных изоляторах) и количество исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений с условиями отбывания наказания в них, соответствующими законодательству Российской Федерации, до 81,2 процента от общего количества (при этом потребность в местах в исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях уголовно-исполнительной системы будет обеспечена полностью).
К числу рисков при реализации первого варианта решения проблемы относятся следующие:
при росте преступности и возможных массовых миграционных процессов в стране существует вероятность увеличения числа общественно опасных деяний, совершение которых повлечет за собой наказание в виде лишения свободы, вследствие чего может возникнуть потребность в дополнительных местах в следственных изоляторах и исправительных учреждениях, не учтенных программными мероприятиями; из-за возможных колебаний наполняемости следственных изоляторов в отдельные месяцы будет превышен установленный лимит их наполнения и, следовательно, в это время будут нарушаться права, свободы и законные интересы подозреваемых и обвиняемых.
Второй вариант реализации Программы предусматривает дополнительное по сравнению с первым вариантом строительство и реконструкцию следственных изоляторов в целях приведения условий содержания в них в соответствие с законодательством Российской Федерации и доведения их количества до показателя 100 процентов с учетом создания 15-процентного резерва лимита наполнения следственных изоляторов, а также строительство и реконструкцию объектов исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений в целях приведения условий отбывания наказаний в них в соответствие с законодательством Российской Федерации и доведения их количества до показателя 100 процентов.
На обновление основных производственных средств исправительных учреждений предполагается направить 7 млрд. рублей, что позволит создать 77,8 тыс. рабочих мест и дополнительно трудоустроить около 155,555 тыс. осужденных.
В отношении второго варианта существует риск неэффективного использования построенных объектов при отсутствии роста преступности и массовых миграционных процессов, что приведет к недостижению лимита наполняемости следственных изоляторов и исправительных учреждений.
Третий вариант в отличие от первого и второго вариантов предусматривает финансирование Программы на уровне среднего значения показателя финансирования мероприятий по строительству и реконструкции объектов уголовно-исполнительной системы в размере 5769,2968 млн. рублей.
На обновление основных производственных средств исправительных учреждений планируется ежегодно направлять 250 млн. рублей, что позволит создать 25 тыс. мест и дополнительно трудоустроить 50 тыс. осужденных.
При таком варианте реализации Программы появляется возможность довести количество следственных изоляторов с условиями содержания в них, соответствующими законодательству Российской Федерации и международным стандартам, до 83,4 процента без учета резерва мест в следственных изоляторах (при этом потребность в местах в следственных изоляторах будет обеспечена полностью) и количество исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений с условиями отбывания наказания в них, соответствующими законодательству Российской Федерации, до 70,5 процента (при этом потребность в местах в исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях будет обеспечена полностью).
Исходя из риска возможного сокращения объемов финансирования Программы сохранится проблема соблюдения прав, свобод и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных. В период реализации мероприятий Программы может сохраниться тенденция роста преступности и, соответственно, возрасти наполняемость учреждений уголовно-исполнительной системы.
Таким образом, первый вариант решения проблемы в рамках программно-целевого метода является наиболее предпочтительным. Реализация мероприятий Программы по первому варианту позволит соблюсти требования законодательства Российской Федерации и международные стандарты в области прав человека, а также значительно увеличить количество новых рабочих мест для осужденных.

6. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом

Реализация Программы рассчитана на 9-летний период
(2017 — 2025 годы). Вместе с тем сроки реализации Программы могут быть уточнены с учетом избранного варианта решения проблем, экономических и иных возможностей Российской Федерации.
Исходя из нормативных сроков проектирования и строительства новых следственных изоляторов (2 года — проектирование и 3 — 4 года строительство) требуются значительные временные затраты и необходимость постоянного осуществления комплекса мер по обеспечению развития уголовно-исполнительной системы, приведению ее основных характеристик в соответствие с предъявляемыми требованиями.
В связи с этим Программу предполагается реализовать в один этап, поскольку ее мероприятия связаны между собой и носят долгосрочный характер.

7. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать
ход реализации Программы по годам на вариантной основе

Программой предусматривается сохранение преемственности при формировании подходов к совершенствованию уголовно-исполнительной системы с учетом принятых Российской Федерацией международных обязательств и Программы на 2007 — 2016 годы.
Целью Программы является приведение условий содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и условий отбывания наказания осужденными в соответствие с законодательством Российской Федерации и международными стандартами для повышения гарантий соблюдения их прав, свобод и законных интересов.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
реконструкция и строительство следственных изоляторов, в которых условия содержания подозреваемых и обвиняемых будут соответствовать законодательству Российской Федерации и международным стандартам; реконструкция и строительство исправительных, лечебных исправительных, лечебно-профилактических учреждений (больниц, лечебных корпусов, медицинских частей, здравпунктов), в которых условия отбывания наказания осужденными будут соответствовать законодательству Российской Федерации; создание дополнительных рабочих мест для осужденных.
Важнейшими целевыми показателями Программы, позволяющими оценивать ход ее реализации, являются:
количество следственных изоляторов с условиями содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, установленными законодательством Российской Федерации и международными стандартами (процентов общего количества следственных изоляторов); количество исправительных, лечебных исправительных и лечебно-
профилактических учреждений с условиями отбывания наказания осужденными, установленными законодательством Российской Федерации
(процентов общего количества исправительных учреждений); количество осужденных, привлеченных к оплачиваемому труду
(человек).
При расчете показателей степени соответствия условий содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах установленным требованиям будут учитываться:
санитарная норма площади в камере на 1 человека (режимные корпуса с прогулочными дворами и блок сборно-следственного отделения, в которых предусмотрены душевые); наличие объектов бытового и медицинского назначения (кухня, прачечная, общежитие для хозяйственной обслуги, блок медицинской части, блок туберкулезного отделения); наличие прочих объектов (административное здание с шлюзом,
здание контрольно-пропускного пункта с бюро пропусков, инженернотехнические средства охраны и надзора, городок для содержания служебных собак и кинодром, блок производственных (трудовых) мастерских, здание продовольственного склада, склад вещевого имущества, здание материально-технического имущества, здание гаража, локальная территория на особый период и др.).
При расчете показателей степени соответствия условий отбывания наказания осужденными в исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях установленным требованиям будут учитываться:
санитарная норма площади на 1 осужденного (общежития для
проживания, лечебные корпуса); наличие объектов бытового и медицинского назначения (баня-
санпропускник с прачечной, столовая с кухней, прачечная, медицинская часть, туберкулезное отделение, лечебные корпуса, приемное отделение с изолятором и санпропускником); наличие прочих объектов (административное здание с контрольно-
пропускным пунктом и шлюзом, здание помещений камерного типа со штрафным изолятором, клуб, школа с классами профессиональнотехнического обучения, блок производственных (трудовых) мастерских, инженерно-технические средства охраны и надзора, лаборатория, здание продовольственного склада, склад вещевого имущества, здание материально-технического имущества, здание гаража, локальные участки, городок для содержания служебных собак и кинодром, спортивный городок и др.).
При расчете показателей доли осужденных, привлеченных к оплачиваемому труду, будут учитываться:
количество осужденных, подлежащих привлечению к
оплачиваемому труду; количество рабочих мест в исправительных учреждениях.
Целевые показатели Программы, позволяющие оценивать ход ее реализации по годам на вариантной основе, представлены в приложении № 1 к настоящей Концепции.

8. Предложения по объемам и источникам финансирования
Программы в целом и отдельных ее направлений на вариантной основе

Финансирование мероприятий Программы, связанных с реконструкцией и строительством объектов уголовно-исполнительной системы, осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Наиболее предпочтительным является первый вариант решения проблемы, предполагающий выделение средств федерального бюджета в размере 96500 млн. рублей, в том числе государственные капитальные вложения — 92000 млн. рублей и прочие нужды — 4500 млн. рублей.
При втором варианте решения проблемы предполагается выделение средств федерального бюджета в размере 167297,9231 млн. рублей, в том числе государственные капитальные вложения —
160297,9231 млн. рублей и прочие нужды — 7000 млн. рублей.
Третий вариант предусматривает средства федерального бюджета в размере 54943,65 млн. рублей, в том числе государственные капитальные вложения — 52693,65 млн. рублей и прочие нужды — 2250 млн. рублей.
Определение объема финансирования Программы из федерального бюджета осуществлялось с учетом следующих факторов:
инфляционные процессы в российской экономике;
сложившиеся потребности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний в учреждениях уголовно-исполнительной системы, учреждений уголовно-исполнительной системы — в объектах обеспечения их надлежащего и бесперебойного функционирования.
Конкретный перечень мероприятий с распределением финансирования по годам будет определен при разработке проекта Программы.
В соответствии с изменениями, внесенными в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к реализации программных мероприятий средства бюджетов субъектов Российской Федерации не привлекаются.
В соответствии с вариантами реализации Программы варианты объемов ее финансирования за счет средств федерального бюджета представлены в приложении № 2 к настоящей Концепции.

9. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы

Программа будет носить ярко выраженный социальный характер. Ее реализация окажет влияние на различные стороны жизнедеятельности не только подозреваемых, обвиняемых, осужденных и персонала учреждений уголовно-исполнительной системы, но и общества и государства в целом на протяжении длительного времени.
Кроме того, реализация Программы позволит привести следственные изоляторы и исправительные, лечебные исправительные и лечебнопрофилактические учреждения в соответствие с законодательством Российской Федерации и продолжить внедрение международных стандартов, а также реализацию ряда положений международных договоров, соглашений и конвенций, касающихся обеспечения прав, свобод и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных, подписанных Российской Федерацией.
Эффективность выполнения мероприятий Программы будет проявляться в улучшении показателей, характеризующих состояние условий содержания под стражей в следственных изоляторах и отбывания наказания в исправительных учреждениях и, как следствие, динамики развития уголовно-исполнительной системы в целом.
Результаты реализации Программы будут распространяться не только на учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, в отношении которых запланированы мероприятия, но также и на те, в которых будет достигнуто снижение доли подозреваемых, обвиняемых и осужденных в результате их перераспределения по построенным и реконструированным учреждениям уголовно-исполнительной системы.
Проблема максимального привлечения осужденных к труду затрагивает не только уголовно-исполнительную систему, но и различные группы населения (осужденные, члены их семей, лица, пострадавшие от совершенных преступлений).

10. Предложения по участию федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию Программы

С учетом предыдущего опыта разработки и реализации федеральных целевых программ в области реформирования и развития системы исполнения наказаний предполагается возложить формирование и реализацию Программы на Федеральную службу исполнения наказаний.

11. Предложения по государственным заказчикам Программы и ее разработчикам

Государственным заказчиком Программы и ее основным разработчиком предлагается определить Федеральную службу исполнения наказаний.

12. Предложения по направлениям, срокам и этапам реализации Программы на вариантной основе

Основными направлениями финансирования Программы являются государственные капитальные вложения (строительство и реконструкция объектов уголовно-исполнительной системы) и прочие нужды (приобретение оборудования для нужд производственного комплекса уголовно-исполнительной системы в целях создания рабочих мест для осужденных).
Варианты объемов и сроков их финансирования за счет средств федерального бюджета представлены в приложении № 2 к настоящей Концепции.
С учетом нормативных сроков строительства новых следственных изоляторов и исправительных учреждений и объемов предлагаемого финансирования программных мероприятий по первому варианту предполагается реализовать Программу в один этап в 2017 — 2025 годы.
Срок реализации Программы может быть изменен с учетом ее цели и избранного варианта решения проблемы, экономических и иных возможностей Российской Федерации.

13. Предложения по механизмам формирования мероприятий Программы

Механизм реализации Программы включает комплекс мер, осуществляемых государственным заказчиком Программы в целях повышения эффективности реализации отдельных мероприятий и достижения планируемых результатов в целом.
Перечень мероприятий Программы формируется на основе анализа ситуации в уголовно-исполнительной системе, связанной с обеспечением соответствия условий содержания под стражей подозреваемых, обвиняемых и отбывания наказания осужденными требованиям уголовноисполнительного законодательства и международным обязательствам Российской Федерации, а также предложений территориальных органов уголовно-исполнительной системы.
Отбор мероприятий для включения в Программу будет осуществлен исходя из необходимости достижения поставленных целей и решения задач с учетом определения статей расходов, источников финансирования и сроков. При этом учитывается необходимость предотвращения возможных негативных рисков и их последствий, которые могут возникать в ходе реализации мероприятий Программы.
В течение 2017 — 2025 годов будут выполнены работы по строительству и реконструкции объектов следственных изоляторов, проектирование которых осуществлено в рамках Программы на 2007 — 2016 годы (объем средств на их строительство рассчитан согласно остаткам сметной стоимости), в том числе будут выполнены строительство и реконструкция 4 следственных изоляторов на 1,8 тыс. мест, а также осуществлено проектирование новых объектов.
В последующие годы будут выполнены проектные работы и осуществлено строительство 6 следственных изоляторов на 8,05 тыс. мест
и строительство и реконструкция 19 режимных корпусов на 3,662 тыс. мест в следственных изоляторах, 38 общежитий на 7,735 тыс. мест в исправительных учреждениях, 20 объектов на 2,289 тыс. койко-мест в лечебных исправительных и лечебнопрофилактических учреждениях, 13 домов ребенка (объем средств рассчитан исходя из нормативов удельных капитальных вложений для аналогичных объектов).
Выполнение мероприятий, связанных со строительством и реконструкцией в целом по Программе по первому варианту (предпочтительному), предполагает проектирование, реконструкцию и строительство 812 объектов (объем необходимых финансовых средств рассчитан исходя из нормативов удельных капитальных вложений для аналогичных объектов).
Мероприятия по приобретению 35 тыс. единиц оборудования для создания 50 тыс. рабочих мест предполагают модернизацию и обновление основных производственных средств учреждений уголовноисполнительной системы для трудоустройства 100 тыс. осужденных.

14. Предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией Программы

Государственный заказчик Программы — Федеральная служба исполнения наказаний определяет формы и методы управления ее реализацией в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляет управление реализацией Программы и несет ответственность за результаты ее реализации.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» государственный заказчик в установленном порядке ежеквартально и ежегодно представляет в Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и коллегию Военно-промышленной комиссии Российской Федерации доклады о ходе выполнения Программы, целевом и эффективном использовании средств, выделенных на ее реализацию.
При необходимости государственный заказчик вносит в установленном порядке предложения об изменении сроков реализации отдельных мероприятий Программы и объемов ее финансирования.
Ежегодные результаты хода реализации мероприятий Программы будут размещаться на официальном сайте Федеральной службы исполнения наказаний в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», что обеспечит возможность контроля со стороны общественных и правозащитных организаций.

Михаил Ремизов, президент Института национальной стратегии, председатель Экспертного совета клуба «Русский предприниматель», Маринэ Восканян, эксперт Института национальной стратегии, член Экспертного центра Всемирного русского народного собора «Expert Online» 2016

Мы наблюдаем сегодня в России не только стагнацию экономики, но и стагнацию экономической дискуссии. Очень скуден диапазон идей по поводу источников роста, старая модель которого, по общему мнению, исчерпана, а новая не очевидна.

Вызов избыточного неравенства, естественно, связан со структурой экономики. Но он не является простым следствием наших экономических проблем. В частности, бросается в глаза контраст между экономическими показателями России и показателями, характеризующими качество жизни и социальный климат. По объемам ВВП Россия (по паритету покупательной способности) на данный момент находится на 6 месте с 3725 млрд. долл. (для сравнения – Германия на 5 месте с показателем 3860 млрд.долл.), по объемам промышленного производства – на 5 месте. Позиции по ВВП на душу населения заметно хуже (60 место, по данным Всемирного Банка), но и здесь Россия оказывается в группе стран со средними показателями. Между тем, в рейтингах, отражающих некоторые значимые социальные показатели, мы оказываемся в аутсайдерах.

Так, по данным отчета Global Wealth Report за 2015 г. (исследование банка Credit Suisse), Россия является страной с самым высоким в мире имущественным неравенством. По данным исследования Global Burden of Disease Study (GBD) 2015, оценивающего здоровье жителей планеты, Россия оказалась на 119 месте (особенно плохими оказались показатели по уровню алкоголизма, суицидов, распространению ВИЧ, гепатита и туберкулеза, числу курильщиков, смертности от насильственных преступлений, химических отравлений и неинфекционных заболеваний). В рейтинге комфортности жизни пожилых людей The Global Age Watch Index Россия находится на 79 месте из 91, с крайне низкими показателями по размеру пенсий, состоянию здоровья и качеству социальной среды (доступность транспорта, физической безопасности, социальных связей). По Индексу восприятия коррупции Transparency International за 2015 год – на 119 месте из 168.

При всей условности такого рода рейтингов, мы исходим из того, что они отражают общую тенденцию: некоторые важные параметры социального развития в нашей стране существенно ниже базовых параметров ее экономического развития. Можно предположить, что этот диспаритет обусловлен, в первую очередь, именно крайней неравномерностью распределения богатства в обществе. Соответственно, политика, направленная на преодоление избыточного неравенства, может иметь наибольший кумулятивный эффект с точки зрения социального развития даже в условиях стагнирующей экономики.

Российское неравенство на мировом фоне
Следует признать, что рост неравенства является общемировой тенденцией. Опубликованный в конце 2014 года доклад ОЭСР «FOCUS on Inequality and Growth» показывает, что мировое неравенство стало больше, чем в XIX веке – глобальный индекс Джини вырос с 49 пунктов в 1820 г. до 66 пунктов в 2000 г. Мировое неравенство резко сократилось лишь в период 50-70 гг. XX века, когда в развитых странах мира работала модель социального государства, а в ряде развивающихся стран модернизация вывела большую часть населения из нищеты. В наши дни, как на Западе, так и на Востоке богатые все больше богатеют, бедные – беднеют, а средний класс размывается.

Однако даже на общемировом мировом фоне ситуация с неравенством в России выглядит аномально. Эта социальная болезнь имеет два слагаемых – аномальная бедность и аномальное богатство.

Начнем с последнего. По данным уже упомянутого доклада Global Wealth Report за 2015 г., на долю 1% россиян приходится 71% всех активов физических лиц в России.[1] В мире в целом этот показатель равен 46%, в Африке — 44%, в США — 37%, в Китае и Европе — 32%, в Японии — 17%. По данным консалтинговой компании Knight Frank, число мультимиллионеров, имеющих активы в сумме от 30 млн долларов, centa-миллионеров (от 100 млн долл) и миллиардеров в России в каждой категории выросло с 2004 по 2014 гг. в 3,5 раза, а по прогнозу до 2024 года их число увеличится еще в полтора раза. Даже в кризисном 2014 году в России наблюдался рост продаж предметов роскоши и машин премиум-класса. Именно россияне наряду с саудовскими аристократами являются владельцами самых больших и дорогих в мире яхт, российские топ-менеджеры – одни их главных потребителей в сегменте частных самолетов.

Что касается оценок бедности в России, то они отличаются друг от друга. Есть официальные данные Росстата, согласно которым в 2016 г. доход ниже прожиточного минимума имеют в России 22,7 млн. человек (15,7% от общего числа жителей страны). При этом размер прожиточного минимума многие эксперты считают заниженным. Согласно принятому в данный момент согласованному определению относительной бедности ОЭСР и Евростата, к числу бедных относятся те, кто имеет доход ниже 60% медианного дохода в стране. В 2015 г. медианный доход в России составлял 22,7 тыс. руб. Если применить норматив ОЭСР и ЕС, то по этим критериям бедных в России оказывается около 25% населения. Есть социологические исследования, проводящие границу бедности не по той или иной расчетной величине доходов, а по комплексу показателей, включая покупательскую способность. Так, в конце июля 2016 года Высшая школа экономики обнародовала данные очередного исследования уровня жизни населения России, в котором доля граждан, у которых денег не хватает на покупку одежды или даже продуктов питания, оценивалась в 41,4%. Отметим, что как оценки Росстата, так и другие расчеты показывают рост числа бедных в последние годы.

При этом самыми бедными являются, вопреки распространенному мнению, не пенсионеры. По словам первого замминистра финансов России Татьяны Нестеренко, «самыми бедными в России, около 37% из числа всего бедного населения, являются молодые семьи».

С 1990 г. по 2015 коэффициент Джини (показатель распределения доходов по группам населения) вырос с 0,24 до 0,41, а коэффициент фондов (отношение доходов самых богатых 10% населения к доходам самых бедных 10%) в России с 1992 г. по 2015 г. возрос с 8 до 15,6 (с учетом теневых капиталов он может быть существенно выше), Это уровень США начала 20 века. По данным исследования факультета социологии Санкт-Петербургского государственного университета (СОЦИС, №8, 2014), в царской России коэффициент фондов равнялся 6. В СССР (как и в сегодняшней Скандинавии) он равнялся 3-4.[2] То есть даже по самым скромным оценкам сегодня в России разрыв между богатыми и бедными больше, чем в дореволюционной Российской империи.

Неравенство и отсталость
Избыточное неравенство в широком спектре своих измерений «программирует» социальную деградацию и экономическую отсталость. Можно выделить несколько факторов разрушительного воздействия гипертрофированного неравенства на экономику.

Деградация внутреннего спроса. Сверхполяризованное общество – это, прежде всего, неразвитый внутренний рынок. Потребление верхних слоев было и остается ориентированным на импорт. Узость и слабость среднего класса – важнейший ограничитель для инвестиций в реальном секторе экономики. Ситуацию усугубляет снижение потребительского спроса в условиях кризиса, которое сегодня признается инвесторами основным барьером для роста. В конъюнктурном плане снижение стоимости рабочей силы может поддержать конкурентоспособность бизнеса, но в долгосрочном плане модель дешевого труда для такой страны, как Россия (имеющей высокий человеческий потенциал и способной расти с опорой на внутренний рынок) представляется экономической ловушкой.

Взаимное недоверие общества и крупного бизнеса. Атмосфера доверия в обществе – такое же условие нормального инвестиционного климата, как разумные налоги и качественная инфраструктура. Сверхконцентрация богатства разрушает эту атмосферу и идет рука об руку с низкой легитимностью крупной собственности. В нашем случае дело усугубляется одиозной историей приватизации, в силу которой общество не доверяет крупному бизнесу. Можно было бы сказать, что в ответ крупный бизнес не доверяет обществу. Но верно скорее обратное. Сама по себе сверхконцентрация богатства становится фактором низкой лояльности обществу со стороны тех, в чьих руках оно сконцентрировано – сделав страну «второсортной», элиты начинают соответствующим образом к ней относиться. Симптомы этой низкой лояльности общеизвестны: низкая норма инвестиций и утечка капитала, ориентация жизненных стратегий вовне, короткий горизонт планирования и ориентация на «короткую» прибыль. Эти и им подобные характеристики нынешней «деловой культуры» обусловливаются внеэкономическими факторами и при этом делают устойчивое экономическое развитие невозможным. Существующее сегодня в России воплощение «дикого капитализма» дискредитирует и саму фигуру предпринимателя. Для населения, которое в массе своей далеко от бизнеса, он все больше и больше превращается если не в социального врага, то, как минимум, в человека из другого мира с которым не может быть общих интересов.

Деградация человеческого потенциала. Сверхконцентрация активов и доходов означает нехватку приемлемых социальных позиций на среднем уровне. В верхние слои по определению доступно прорваться немногим. А при четкой тенденции к наследованию социальных статусов – практически никому. В этих условиях значительная часть активных и талантливых людей обречены на относительную деградацию или эмиграцию. Вымывание позиций на «среднем уровне» системы разделения труда будет приводить и уже приводит к делению общества на наследственную элиту, с одной стороны, и зоны застойной бедности – с другой. Увеличивается неравенство в доступе к культуре и образованию – переход этих сфер на коммерческие рельсы способен через 2-3 поколения привести к формированию класса людей не просто бедных, но отсеченных от культурных и образовательных ценностей, что станет фактором потери культурного единства нации.

Деградация отношения к труду. В ситуации, когда труд, созидательная деятельность не является гарантией справедливого вознаграждения и заслуженного социального статуса трудовые ценности и трудовая этика в обществе неизбежно снижаются. Для России характерна проблема бедности работающего населения, включая квалифицированных специалистов. Среди самых низкооплачиваемых профессий наряду с грузчиками, охранниками и курьерами находятся медики, работники сферы образования, особенно дошкольного, и ученые (средняя зарплата педагога в бюджетном учреждении составляет 18 тыс. руб., воспитателя в детском саду – 16 тыс. руб.; опросы Фонда независимого мониторинга «Здоровье» показали, что половина всех медработников в России получает даже с учетом работы по совместительству не более 20 тыс. руб. в месяц). Статус «человека труда» в современном российском обществе существенно ниже социальной нормы.

Провалы территориального развития. Для России характерно крайне неравномерное развитие регионов по уровню доходов граждан. По данным Аналитического кредитного рейтингового агентства (АКРА) в 2016 г. 20% самых богатых регионов России имеют относительный уровень собственных доходов (налоговых и неналоговых поступлений, не включающих безвозмездные поступления из федерального бюджета) в 6,8 раза более высокий, чем 20% самых бедных.

По данным исследования National Bureau of Economic Research «Growth in Regions» в России разрыв благосостояния регионов по ВРП (валовый региональный продукт) доходит до 25-кратного (по данным Росстата – до 15-кратного), больше только в Венесуэле и Таиланде. Даже в Индии и Индонезии разрыв меньше. Диспропорции регионального развития ведут к миграции молодежи из бедных регионов в более перспективные. В результате, статус неблагополучной территории дополнительно закрепляется. Развитие внутренней мобильности в определенных пределах естественно и необходимо. Но модель расселения, подразумевающая концентрацию населения в нескольких крупных агломерациях при запустении остальных регионов несовместима ни с безопасностью государства, ни с устойчивым демографическим развитием.

Низкое качество базовых институтов. Базовые социальные институты и инфраструктуры создают средний класс и одновременно обслуживаются, поддерживаются им. Качественные школы, больницы, суды, полицейские участки, администрации, дороги, жилищно-коммунальные системы требуют большого количества хорошо оплачиваемых учителей, врачей, судей, полицейских, чиновников, инженеров. Это стоит довольно дорого, и в сверхполяризованном обществе на это просто не хватает ресурсов. В условиях деградации базовых инфраструктур разрастаются инфраструктуры особого доступа («приватизированная безопасность» огороженных элитных поселков, «приватизированное правосудие» коррумпированных правоохранителей и т.д.). Эти частные инфраструктуры, конечно, тоже создают оплачиваемые позиции, но в гораздо меньшем объеме и масштабе (не говоря уже о сопутствующих коррупционных эффектах). Кроме того, медицина, образование, арбитраж по хозяйственным договорам будут востребованы «элитами» за границей.

Так сверхполяризация создает эффект «дискомфортной страны». Дискомфортной – в том числе для самих выгодоприобретателей экономики неравенства. Характерно, что они, как правило, ориентируют свои жизненные стратегии на страны с более равномерным распределением богатства. Кстати, это недооцененный парадокс современной социологии элит: капиталы и их носители бегут не только от избыточно уравнительной политики, но и из зон избыточного неравенства. Последние оказываются дискомфортными для жизни и малоинтересными для долгосрочных инвестиций.

Неравенство в условиях кризиса

В условиях экономического кризиса социальная поляризация и связанные с ней проблемы дополнительно усиливаются.

На фоне экономического роста нулевых годов социальные диспропорции сохранялись и даже продолжали нарастать. Но они воспринимались куда менее болезненно, поскольку в абсолютном выражении благосостояние «нижних слоев» увеличивалось. Особенно важным с точки зрения оздоровления общества оказалось «подтягивание» бюджетников к уровню доходов «среднего класса». В условиях сегодняшней стагнации это достижение оказывается под угрозой. Происходит сокращение реальных (с учетом инфляции) доходов населения и «вымывание» среднего класса. Он сохраняет пока значительный отрыв от нижних слоев, но каждый следующий кризис все больше ухудшает его положение.

Согласно данным Росстата, на сентябрь 2016 г. сокращение доходов населения продолжается 22 месяца подряд. Минэкономразвития полагает, что по итогам года они упадут на 4,7–4,9%, хотя раньше прогнозировало снижение лишь на 2,8% в базовом сценарии. Ускоряются и темпы падения – по данным Росстата, реальные располагаемые доходы граждан (деньги, которые остаются у человека после уплаты всех обязательных платежей) в августе 2016 года по сравнению с тем же месяцем предыдущего года сократились сразу на 8,3%, в июне спад оценивался в 4,8%, в июле — в 7,3%. В последний раз сопоставимый провал доходов был зафиксирован Росстатом в декабре 2008 года, когда они сократились сразу на 10,7% к предыдущему году.

В своем исследовании бедности Институт социологии РАН отмечает существенное ухудшение положения бедных за последнее десятилетие. Это касается жилищных условий – происходит геттоизация, концентрация бедных в коммуналках, общежитиях, зонах ветхой застройки и т.п., – роста доли услуг ЖКХ в структуре семейного бюджета, роста долговой нагрузки на социально уязвимые слои населения. Бедные не выживают, вопреки распространенному мнению, за счет «натурального хозяйства» – это скорее практика среднеобеспеченных домохозяйств. Бедные же, как правило, на данный момент не имеют ни земельных участков, ни подсобных хозяйств и люмпенизируются. Бедность в России сконцентрирована в сёлах и в малых городских населенных пунктах. В целом, как считают эксперты ИС РАН, положение бедных ухудшается как относительно других слоев населения, так и относительно ситуации десятилетней давности.

Одним словом, кризис бьет, прежде всего, по нижним и средним слоям общества. Разумеется, в этих условиях гипертрофированное неравенство воспринимается все более остро. Ведь «карнавал» сверхпотребления верхних слоев общества – включая не только крупный бизнес и топ-менеджеров, но и часть государственных служащих – по-прежнему продолжается. Это вызывает утрату доверия к власти и социальную депрессию, ощущение невозможности улучшить свою жизнь, безвыходности и отсутствия надежд. Отсюда, в том числе, возникает и весь тот веер социальных бед, которые фиксируются в России – алкоголизм, наркомания, высокий уровень насильственных преступлений. Можно говорить о фрустрации достаточно большой части населения относительно собственных перспектив при нынешнем устройстве общества и экономики. Люди не видят возможностей для улучшения своей жизни и связи между собственными усилиями и получаемым результатом.

Восприятие неравенства
Ставя проблему избыточного неравенства в России, важно избежать превратных и недобросовестных толкований. Мы исходим из того, что абсолютное равенство не является ни социальной нормой, ни социальным идеалом. Можно говорить об определенной «норме неравенства», варьирующей в разных обществах и эпохах. Проблема именно в том, что социальное неравенство в современной России крайне далеко от этой нормы, оно является патологическим – и с точки зрения количественного масштаба, и с точки зрения слабой (если не отрицательной) взаимосвязи богатства с заслугами перед обществом.

Разумеется, «норма неравенства», приемлемая для общества, не может быть выражена в каких-то точных показателях, но она довольно явно отражается в общественных настроениях. Социологические опросы показывают, что даже самые бедные россияне далеки от стремления «все отнять и поделить». В российском обществе наблюдается достаточно здоровое и спокойное отношение к неравенству, вызванному заслугами человека, его достижениями и трудом. Соцопросы ИС РАН последних лет (2011-2016 гг.) показывают, что люди разного достатка допускают существование неравенств, возникших на справедливых, по их оценкам, основаниях, связанных с разницей в талантах и усилиях, с большей эффективностью работы. Подавляющее большинство населения согласно также с тем, что различия в доходах справедливы, если у людей имеются равные возможности для заработка. При этом «подавляющее большинство граждан называет существующие различия в доходах слишком большими (83%), две трети считают сложившуюся систему распределения частной собственности в России несправедливой, и столько же граждан полагает, что люди не получают достойного вознаграждения за свои навыки, способности и квалификацию».

Важно отметить, что существующие сегодня в России социальные неравенства кажутся несправедливыми всем слоям населения независимо от их уровня жизни и динамики личного благополучия. Однако особенно несправедливым кажется российское общество работающим россиянам, которые не видят связи между своими трудовыми усилиями и улучшением своего положения.

Этот разрыв между действительностью и существующей в сознании людей социальной нормой имеет не только этическое, но и экономическое измерение. В социально-экономических дискуссиях мы часто упускаем из виду, что соответствие хозяйственного уклада нравственным представлениям и ориентирам общества является не ограничителем экономической эффективности, а его важнейшей предпосылкой. Одним из очевидных этических запросов нашего общества является справедливость, понятая не как механическая «уравниловка», а как воздаяние, пропорциональное труду, знаниям и таланту. Несоответствие окружающей реальности этому представлению – важнейший источник демотивации и социальной депрессии. И наоборот, постепенная реализация запроса на справедливость способна сделать экономические и управленческие процессы более эффективными. И в частности – создать отсутствующее сегодня взаимное доверие и взаимную лояльность между социальным большинством и высшими слоями общества.

Политика социального выравнивания
История послевоенного развития индустриальных стран по обе стороны «железного занавеса» хорошо показывает эту взаимосвязь между социальной справедливостью и экономическим ростом. Даже сегодня, после того, как маятник сильно качнулся в другую сторону (в сторону финансовой глобализации и интересов элит), развитые страны демонстрируют в среднем куда меньшую степень неравенства, чем страны «третьего мира».

Многие уверены, что возможность более равномерного распределения богатства – просто награда за экономический успех. Действительно, как бы ни распределялось богатство, прежде всего, его необходимо создать. Однако, как отмечает нобелевский лауреат Пол Кругман, «общество среднего класса не появляется автоматически по мере развития экономики; его необходимо создавать политическими средствами».

В целом, параметры распределения богатства далеко не всегда можно представить как производную от рыночных процессов. Например, если в США пропорция доходов между топ-менеджментом крупных компаний и рядовыми сотрудниками составляет 1:200, то в Японии 1:16 (это данные, на которые ссылается в своей книге «Цена неравенства» другой нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц). Эта разница между США и Японией не отражает степень эффективности корпоративного управления и не является следствием каких бы то ни было «законов рынка». Скорее соответствующая пропорция оплаты труда в корпорациях является элементом негласного общественного договора – корпоративной культуры, социальных норм и установок, политической расстановки сил. Аналогичное верно и для стран. Там, где неравенство введено в разумное русло, это стало результатом определенного политического баланса, найденного, в том числе, за счет целенаправленной политики выравнивания доходов и социальных шансов.

Вполне подходящим временем для такой политики социального выравнивания является период стагнации экономики. Характерно, что именно в затяжной период Великой депрессии в США были заложены институциональные основы более справедливого и – как выяснилось впоследствии, на новом витке экономического роста – более эффективного общества.

Сегодня, когда граждане страны в целом уже осознали, что вошли в непростой период «затягивания поясов», важно сделать так, чтобы бремя преодоления трудностей ложилось не только на плечи средних и нижних слоев общества. Это вопрос политической устойчивости в условиях кризиса. Это вопрос эффективности самих антикризисных мер (которые вряд ли дадут эффект без поддержки внутреннего потребительского спроса). И, наконец, это вопрос наших посткризисных перспектив – более здоровой социальной основы для будущего цикла экономического роста.

Борьба с избыточным неравенством имеет целью не только перераспределение общественного богатства, но и стимулирование его создания, поскольку существующее неравенство во многом порождено широким распространением или откровенно незаконных или малоэффективных с точки зрения максимизации общественного блага способов обогащения.

Перечислим, не претендуя на полноту перечня мер и формулировку готовых рецептов, некоторые группы задач, связанных с исправлением наиболее острых социальных диспропорций.

Прогрессивное налогообложение

В подавляющем большинстве развитых стран применяется прогрессивная шкала налогов на доходы физических лиц. Плоская шкала НДФЛ является не правилом, а исключением. Более того, фактически нынешняя плоская шкала НДФЛ для обеспеченных граждан является регрессионной, так как они, в отличие от малообеспеченных слоев населения обладают возможностью уменьшить налогооблагаемую базу за счет различных форм налоговой оптимизации. При этом вовсе не обязательно копировать наиболее радикальные образцы стран скандинавского социализма, где предельная ставка для богатых доходит до 60-70%. Кроме того, шкала НДФЛ должна предусматривать налогообложение свыше 13% лишь для доходов, существенно превышающих уровень среднего класса. В прогрессивных шкалах часто предусматривается освобождение от налогообложения бедных групп граждан.

Другими «выравнивающими» налогами являются прогрессивные шкалы налогов на имущество, недвижимость, наследство и др. Здесь, как и в случае с НДФЛ, важно, чтобы высокие ставки не коснулись массы граждан с низкими и средними доходами.

Общий принцип выравнивания неравенств в налоговой сфере должен быть таким – нетрудовые доходы должны облагаться большим налогом, чем трудовые. В частности, введение прогрессивной шкалы НДФЛ потребует корректив в налогообложении дивидендов. Сейчас в РФ налог на дивиденды составляет 20% для российских юридических лиц, 15% – для иностранных (может снижаться до 5% в рамках двусторонних договоров об избежании двойного налогообложения, как, например, с Кипром), 13% – для акционеров-физлиц. Фактически, владеть акциями выгоднее всего через иностранные фирмы-прослойки. Выведение прибыли в дивиденды является сегодня одним из механизмов минимизации налогообложения доходов компаний и увода средств в оффшоры.

Реальная деофшоризация

Под иностранной юрисдикцией находится, по разным оценкам, 80-95% крупной российской собственности (в т.ч. и большая часть списка стратегических предприятий России). Из российской экономики ежегодно утекает 120–150 млрд. долл., из которых 70–80 млрд. долл. — это движение денег через оффшоры. Увод капиталов из России и работа компаний через оффшоры лишают российскую экономику таких средств, которые не компенсируют никакие налоги на доходы физических лиц.

Ряд мер по деофшоризации уже принят. В частности, с 2016 года в России начал действовать закон о контролируемых иностранных компаниях. Этот закон требует от российских налоговых резидентов раскрывать налоговым органам структуру иностранных компаний, которыми они владеют, и платить налоги с их нераспределённой прибыли по ставкам, которые действуют внутри страны (13% для физических и 20% для юридических лиц). Однако на практике российские предприниматели предпочитают просто быть нерезидентами (для этого надо проводить в России менее 183 дней в году) либо регистрируют оффшорные структуры на третьих лиц и в любом случае стремятся избежать регистрации своих компаний в российской юрисдикции.

Ужесточение требований в этой сфере, по мнению сторонников сложившейся модели, только вытолкнет бизнес из России. Однако этот аргумент неуместен в отношении того бизнеса, который занимает ниши в высокорентабельных секторах (как правило, извлекая ренту в широком смысле слова – за счет тех или иных преимуществ на российском рынке) и/или пользуется преференциями от государства (госзакупки, субсидии и т.д.). Между тем, эта категория бизнеса в России весьма значительна, и именно ее возможно и необходимо вернуть в российскую юрисдикцию с помощью соответствующего регулирования (в частности, обсуждаются инициативы по разработке статуса национальной компании как условия допуска к работе с гостендерами и инструментами господдержки, отдельным стратегически важным и/или высокодоходным видам хозяйственной деятельности).

Приоритет – качество общедоступных социальных инфраструктур

Тенденция к планомерному сокращению бесплатного сектора в образовании и медицине (по принципу – за качественные услуги надо платить) идеологически ошибочна. Можно признать, что современные практики социальных государств создают серьезные социокультурные риски, связанные с поощрением иждивенческих настроений и моделей поведения. Но акцент на поддержании качественных и общедоступных социальных инфраструктур полностью лишен этих рисков. Они не создают искаженных стимулов для «нижних слоев», а помогают им подтягиваться «наверх».

По некоторым оценкам, «социализированные» модели образования и медицины могут быть не только более справедливыми (в соответствии с критериями и представлениями нашего общества), но и более эффективными, чем «коммерциализированные». Показателен в этом отношении пример США. Имея более высокие медицинские расходы на душу населения (и самые передовые медико-биологические технологии), США (то есть система с явным преобладанием частного медицинского страхования) уступают странам с сильной системой государственного медицинского страхования (таким, как Канада, Франция, Великобритания) в ключевых показателях здоровья населения (включая ожидаемую продолжительность жизни). Аналогичное верно и для образовательных моделей. Те же США компенсируют сложившуюся в образовательной сфере социальную сегрегацию (систему, когда, не родившись в состоятельной семье и не попав в хорошую школу, человек практически лишен шанса на социальные лифты) за счет активного «импорта мозгов». Но для стран, которые, с одной стороны, не являются центром глобальной научно-образовательной миграции, а с другой – не готовы смириться с участью глухой интеллектуальной провинции, необходимы другие решения. Только бесплатное основное и дополнительное образование способно обеспечить наибольшую реализацию интеллектуального потенциала собственного общества, становясь тем «ситом», в котором государство может выделить самых способных детей и подростков и дать им возможности для дальнейшей реализации. Это касается как общеобразовательной школы, так и системы спортивных, научных секций, художественных и музыкальных школ.

Социальная поддержка семьи

Как уже было отмечено, сегодня самой социально уязвимой (и одновременно социально значимой) категорией населения является молодая семья с двумя и более детьми. Кормильцы таких семей поставлены в заведомо невыгодное положение на рынке труда, именно они несут существенную нагрузку образовательных и медицинских расходов, своими «родительскими инвестициями» они обеспечивают будущее страны. И более узко – «пенсионное будущее» населения, включая его бездетную часть. Но эти инвестиции не вознаграждаются обществом. За исключением «материнского капитала», меры государственной поддержки семей с детьми весьма незначительны. Если вынести за скобки меры, требующие существенного повышения государственных расходов, заслуживают обсуждения возможные модели перестройки налоговой политики в интересах семей с детьми. Речь может идти о налогообложении доходов домохозяйств вместо доходов физических лиц (что позволит учитывать среднедушевой доход семьи при определении налоговой нагрузки), более существенных налоговых льготах для семей с детьми, дополнительном налоге на бездетных (по аналогии с существовавшим в СССР «налоге на холостяков, одиноких и малосемейных граждан») и других мерах, которые, не увеличивая общую фискальную нагрузку, перераспределяют ее с учетом социально-демографических приоритетов.

Социально ориентированные подходы в жилищной политике

Если говорить о социальном самочувствии семьи, то, очевидно, доступность жилья является одним из ключевых его факторов. По данным социологических опросов, улучшить свое жилищное положение хотят более 40% россиян, фактически же это доступно единицам процентов населения. При этом именно на ипотеку делается основная (до последнего времени – по сути единственная) ставка в решении жилищного вопроса в России. Отметим, что подавляющее большинство ипотечных кредитов, независимо от их условий, выдается на покупку 1-2 комнатных квартир – никакие, даже самые льготные условия ипотеки не дают возможности большинству заемщиков позволить себе больший метраж. Более того, началось строительство «малометражных» квартир площадью около 20 м., фактически новых хрущевок. Очевидно, что это путь в демографический тупик, не говоря уже о том, что такое жилье не отвечает цивилизованным нормам метража на человека.

Одной из альтернатив ипотеке является социальный найм, заключение договора аренды на много лет. Сейчас он распространяется только на малоимущих, а доля государственного и муниципального жилищного фонда составляет менее 15%. В мировой практике оптимальным показателем считается, если на социальный найм приходится треть жилого фонда. Однако девелоперы не заинтересованы в строительстве доходных домов – доходность от сдачи в аренду жилья сегодня составляет 3-6% годовых, выгоднее просто положить средства на депозит. Государство должно либо дополнительными мерами обеспечить привлекательность такого рода проектов для застройщика, либо само непосредственно их финансировать. Фактически необходимо реализовать программу массового строительства жилищного фонда социального использования.

Альтернативой долевому строительству могло бы являться возрождение механизма ЖСК и ЖНК – жилищно-строительных и жилищно-накопительных кооперативов. В отличие от ипотеки, где подразумевается наличие залога в форме покупаемой собственности, жилищные кооперативы не накладывают обременения на приобретаемую недвижимость, а лишь позволяют оформить право собственности после окончательной выплаты пая. Однако на фоне недоверия к любым накопительным схемам эта форма жизнеспособна только при условии механизмов господдержки и гарантий для системы жилищно-строительных кооперативов.[3]

Приоритет коренного населения на рынке труда

Массовая иммиграция низкоквалифицированной рабочей силы (преимущественно из государств Средней Азии) стала существенным фактором давления на качество жизни в России. Это связано и с проблемами этнокультурной интеграции, и с негативными эффектами демпинга рабочей силы, «сбивающего цену» в нижних сегментах рынка труда и дестимулирующего модернизацию, и с ухудшением криминогенной обстановки, и со снижением качества социальных инфраструктур общего доступа (школы, больницы, роддома, рекреационные городские пространства, не рассчитанные, по проектным нормативам, на такой дополнительный «проблемный» контингент). Совокупность этих обстоятельств приводит к тому, что в России, как и в ряде других стран, массовая инокультурная иммиграция способствует люмпенизации коренного населения, приглашая его к участию в своеобразной «гонке на дно».

Некоторые меры по ограничению нежелательной миграции в последние годы были приняты. Однако миграционная политика страны по-прежнему нуждается в комплексных изменениях, которые бы, с одной стороны, позволили облегчить наем квалифицированных мигрантов из развитых и / или культурно близких стран, а с другой, ужесточить въездной барьер для тех категорий иммигрантов, которые характеризуются низкой социально-профессиональной квалификацией и высокой культурной дистанцией по отношению к принимающему обществу. Такого рода меры не несут экономических рисков (в России нет дефицита трудоспособного населения – особенно в условиях кризиса; напротив, есть большой резерв для повышения производительности труда; в большинстве отраслей, где задействован труд мигрантов, возможно внедрение трудосберегающих технологий и/или разумное улучшение условий и оплаты труда для привлечения местного населения), при этом они способны существенно улучшить социальный климат в обществе.

Территориальное выравнивание

На данный момент в Москве и Московской области с учетом временно проживающих находится до 25 млн. чел. – 18% населения России. В Москве находятся 78% головных офисов крупнейших российских компаний. С учетом гигантских региональных диспропорций как в плотности населения, так и в доходах регионов важно поощрять (в т.ч. и мерами налогового стимулирования) более равномерное расселение, распределение налоговой базы и размещение производительных сил. Тем, кто готов работать и жить в селах и деревнях, можно предоставить льготные условия владения землей, недвижимостью и т.п. Регионам необходимо больше прав на доходы, генерируемые на их территории – иначе они не заинтересованы в создании условий для развития бизнеса. При этом без масштабных инфраструктурных госпрограмм и государственной политики по развитию территорий сами по себе эти неравенства будут лишь нарастать.

Стоит отметить, что концентрацией материальных благ в России отличаются именно административно-политические центры: уровень жизни в современной столице намного выше уровня областных центров, включая бывшую столицу, а уровень жизни в любом областном центре выше, чем в других городах той же области. При прочих равных условиях статус административного центра даёт населённому пункту очевидные бонусы. Это говорит о том, что региональное неравенство возникает не только в силу географических или экономических, а прежде всего в силу политических причин, и должно преодолеваться политическими же инструментами.

Формирование социально-ответственной модели бизнеса

Это комплексная задача, которая может решаться сразу на нескольких направлениях. Перечислим некоторые из них.

Расширение участия трудовых коллективов в собственности и управлении компаний. В целом, развитие солидарных отношений между нанимателями и работниками, особенно на уровне малого и среднего бизнеса. Примером могут служить неакционированные предприятия Германии, возникшие в рамках социальной рыночной экономики, корпоративные традиции Японии и Южной Кореи – здесь речь идет и о крупных корпорациях, выстроенных с учетом восточноазиатского менталитета и национальной культуры.
Выравнивание пропорций оплаты труда в крупных компаниях. По некоторым исследованиям, топ-менеджеры российских корпораций имеют больший объем вознаграждений, чем их западные коллеги, и, соответственно, демонстрируют больший разрыв в оплате труда с рядовыми сотрудниками. Инициативы по установлению более разумных внутрикорпоративных пропорций пока не возымели эффекта.
Развитие форм и механизмов социального предпринимательства, так называемых преобразующих инвестиций (инвестиции в проекты, развивающие территории, дающие новые возможности населению, создающие позитивные культурные и социальные эффекты, требуют особой поддержки со стороны государства и общества).
Развитие корпоративных систем социальной поддержки и социальных инфраструктур (собственные детские сады, поликлиники, адресная поддержка пенсионеров-бывших работников предприятия, льготные кредиты работникам, реализация собственных жилищных программ для удержания и стимулирования кадров и т.д.).
Легитимация крупного бизнеса, связанного с историей приватизации 1990-х гг. Нерешенность этой проблемы остается одним из главных институциональных дефектов постсоветского капитализма. В 2012 г. в качестве кандидата в президенты страны В.В. Путин выдвинул идею разового компенсационного налога – по аналогии с «налогом на конъюнктуру», примененного после приватизации в Великобритании. В дальнейшем идея не получила развития. В случае целого ряда активов последующая смена собственников затрудняет применение этой схемы. Альтернативой может служить своего рода легитимация через развитие – через масштабные публично значимые промышленные и инфраструктурные проекты общенационального уровня, реализуемые соответствующими компаниями (или финансируемые при их участии).
Выводы
Конкретные формы политики социального выравнивания требуют отдельного профессионального обсуждения. Цель этого текста – предложить не готовые рецепты такой политики, но аргументы в пользу того, чтобы увидеть в ней один из национальных приоритетов на ближайшую перспективу. Суммируя сказанное, эти аргументы можно свести к нескольким тезисам:

Масштаб социального неравенства в России является патологическим, аномальным на фоне стран с сопоставимым уровнем развития и на фоне собственного экономического потенциала страны.
Избыточное неравенство обрекает нас на социальную деградацию и экономическую отсталость, а также ставит под вопрос культурно-цивилизационное единство общества. Причем в условиях кризиса эти вызовы дополнительно усиливаются.
Общественные настроения в России характеризуются, с одной стороны, неприятием существующей модели социальной поляризации, с другой – здоровым восприятием неравенства, основанного на заслугах.
Запрос общества на социальную справедливость является по сути своей консервативным (основанным на традиционном представлении об обязанностях разных слоев общества перед общественным целым), а не социал-радикальным запросом. Его реализация одинаково важна с точки зрения улучшения морального климата и экономической эффективности.
Более равномерное распределение богатства в обществе не происходит автоматически по мере экономического роста, а является плодом сознательных и планомерных политических усилий.
Комплекс мер, нацеленных на преодоление избыточного неравенства, способен послужить основой социальной стратегии государства в текущий исторический период.
Иными словами, даже при нынешних параметрах экономического развития мы сможем стать более здоровым и солидарным обществом, если будем готовы выработать и реализовать комплекс мер по преодолению острых социальных диспропорций. Такие меры должны образовать своего рода пакт социальной ответственности элиты в условиях экономической стагнации и внешнего давления на страну.

Источник: http://expert.ru/2016/12/6/patologiya-neravenstva/