| 27.01.2017Максимов С.В. Новейшая уголовная политика России (1996-2016): итоги, проблемы, перспективы. Научный доклад. М.: Институт государства и права РАН, 2016. – 26 c.
Доклад содержит анализ основных итогов развития уголовной политики России со дня принятия действующего Уголовного кодекса Российской Федерации (13 июня 1996 г.) до декабря 2016 г. Дается характеристика основных проблем новейшей уголовной политики. Предлагается план реформирования действующей модели уголовной политики.
Адресовано научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, правоприменителям, законодателю.
Введение
Одним из знаменательных событий 2016 г. (во всяком случае для российских юристов) является тысячелетие Русской Правды, которую еще в XIX веке исследователи справедливо, на наш взгляд, называли одним из древнейших законодательных актов, которым «могут хвалиться новейшие народы»[1]. На фоне этого исторического события несколько меркнет значение другого юбилея – двадцатилетия новейшей российской уголовной политики, который, тем не менее, нельзя оставить незамеченным уже потому, что все мы являемся свидетелями, участниками и бенефициарами этой политики.
13 июня 2016 г. исполнилось двадцать лет со дня принятия действующего Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ). Именно эту дату, на наш взгляд, нужно считать «днем рождения» всей новейшей уголовной политики, которая включает огромную по своим размерам систему криминологических, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных, уголовно-розыскных, пенитенциарных и непосредственно связанных с ним мер реагирования на преступность (в том числе, законодательство, правоприменение, деятельность по созданию, реорганизации, упразднению, изменению полномочий соотношение и способ реализации полномочий соответствующих органов власти, контролируемое государством информационное воздействие на правосознание). В сущности, содержание уголовной политики в господствующем в современной науке понимании почти совпадает с содержанием понятия политики борьбы с преступностью.
«Старая» уголовная политика, по-видимому, «умерла» еще до вступления в силу нового УК (1 января 1997 г.), являющегося ядром и началом отраслевых политик в сфере борьбы с преступностью, поскольку правоприменитель стал приспосабливать свою деятельность под новый уголовный закон с даты его принятия, предвидя неизбежные последствия криминализации и декриминализации, ужесточения и смягчения мер уголовной ответственности за сотни видов преступлений.
I.Некоторые итоги развития уголовной политики России 1996-2016 гг.
Динамика уголовного законодательства (УК РФ)
| Структурные элементы УК |
1996 г. (13 июня)(количество статей) |
2016 г. (20 декабря)(количество статей) |
| Общая часть |
104 |
114 (+10%) |
| Особенная часть |
256 |
351 (+37%) |
| Всего |
360 |
465 (+29%) |
Динамика преступности в России (1996 – 2015)
| Виды преступлений |
1996 г. |
2015 г. [2] |
| Всего (млн.) |
2, 6[3] |
2,39 ( — 8 %) |
| Убийства (тыс.) |
29,4[4] |
11,5 (- 61%) |
| Кражи (млн.) |
1,2 |
1,02 (-15%) |
Динамика пенитенциарной системы
| Показатели |
1996 г. [5] |
2016 г. (1 декабря)[6] |
| Число учреждений уголовно-исполнительной системы, обеспечивающих изоляцию от общества (включая следственные изоляторы) |
998 (в том числе 750 исправительно-трудовых колоний) |
966 (в том числе 717 исправительных колоний) (- 3,2%) |
| Численность осужденных к наказанию в виде лишения свободы и лиц, находящихся в следственных изоляторах (млн. чел.) |
1,07 |
0, 634 (-41%) |
| Число лиц подвергнутых смертной казни[7] |
62[8] |
0 (-100%) |
Самый простой количественный анализ динамики уголовно-правового нормотворчества показывает, что за истекшее двадцатилетие число статей УК РФ возросло почти на треть. При этом, разумеется, нужно учитывать, что за этот же период из уголовного закона были исключены 12 статей, три четверти из которых приходилось на статьи Особенной части, закрепляющие запреты на совершение отдельных видов преступлений.
Скромная (по масштабам) декриминализация в большинстве случаев носила условный характер и касалась преимущественно специальных уголовно-правовых запретов (например, на обман потребителей) и не затрагивала общих (например, запрета на мошенничество). Таким образом, сегодня мы имеет формально на треть новый УК и это обновление выражалось, прежде всего, во введении новых форм ответственности (новых видов наказаний и иных мер уголовно-правового характера) и криминализации множества специфических проявлений общественно опасных деяний, общие формы которых изначально были криминализованы в 1996 г. или ранее.
Все эти изменения происходили на фоне скачкообразного снижения общего числа зарегистрированных преступлений, суммарный итог которого (менее 10% от уровня 1996 г.) заставляет усомниться в реальности и стабильности достигнутого успеха.
Даже почти трехкратное уменьшение числа зарегистрированных убийств, которые как считает большинство криминологов выявляются лучше большинства иных видов преступлений, не должно обманывать, поскольку в этом случае нужно делать существенную поправку на число пропавших без вести, умерших вскоре после причинения их здоровью тяжкого вреда, погибших на дорогах и в результате заведомо неэффективного лечения или уклонения от оказания медицинской помощи.
Нельзя также не обратить внимания на то, что за двадцать лет (несмотря на значительные и разнообразные усилия государства) численность осужденных к наказанию в виде лишения свободы и лиц, находящихся в следственных изоляторах, удалось сократить немногим более чем на треть. Таким образом, к сожалению, функционирование основного вторичного репродуктора преступности сегодня продолжает сохраняться в масштабах вполне сопоставимых с серединой 1990-х гг. Если принять во внимание то обстоятельство, что 100 лет назад (в 1916 г.) во всех типах тюрем гражданского ведомства Российской империи содержалось 142 997 чел.[9] при общей численности населения России (без Финляндии) составившей по данным за 1914 г. не менее 165,7 млн. чел. (т.е. на 20 млн. больше чем в современной России[10]), то нельзя не признать, что наши успехи в сфере пенитенциарной политики намного скромнее ожиданий.
Тот факт, что в течение последних двадцати лет за преступления в России не был казнен ни один человек[11] (при том, что УК РФ содержит 5 статей, предусматривающих возможность назначения смертной казни за различные виды преступлений против жизни) также не должен обольщать ни законодателя, ни граждан. Этот признак снижения криминальной напряжённости, на наш взгляд, нельзя рассматривать в отрыве от данных о числе опасных преступников, лишенных жизни при задержании (в том числе при превышении мер, необходимых для задержания преступника). Противники смертной казни всегда должны помнить, что отказ законодателя от нее (или запрет суду на ее применение) в некоторых случаях создает предпосылку для реализации «правосудия» на досудебной стадии.
Наиболее существенные изменения в УК РФ
- Упразднение института неоднократности преступлений, т.е. правила признания факта совершения двух или более преступлений, предусмотренных одной статьей или частью статьи УК РФ, имеющими особое уголовно-правовое значение (исключение ст. 16 УК РФ, 2003 г.);
- отказ от принципа двойной наказуемости в отношении российских граждан и апатридов, постоянно проживающих в РФ, совершивших преступления вне пределов РФ (ст. 13 УК РФ, 2006 г.);
- отнесение к категории преступлений небольшой тяжести, умышленных и неосторожных деяний, за совершение которых максимальное наказание, не превышает 3-х лет, против прежних 2-х лет (ч.2 ст. 15 УК РФ, 2011 г.);
- наделение суда полномочием изменять в сторону понижения (при соблюдении некоторых условий) категорию тяжести совершенного преступления, т.е. полномочием законодателя (ч. 6 ст.15 УК РФ, 2011 г.);
- существенное расширение перечня видов преступлений, за которые ответственность может наступать с 14 лет (более чем на 50%);
- сужение содержания понятия преступного сообщества — признания таковым лишь структурированной организованной группой или объединения организованных групп, созданных лишь для «получения прямо или косвенно финансовой или иной материальной выгоды» (ст. 35 УК РФ, 2009 г.);
- конкретизация пределов необходимой обороны (ст. 37 УК РФ, 2003, 2006 гг.);
- исключение из перечня наказаний конфискации имущества, понимаемой как «принудительное безвозмездное изъятие в собственность государства всего или части имущества, являющегося собственностью осужденного» (исключение п. «ж» ст. 44 и ст.52 УК РФ, 2003 г.);
- увеличение максимального размера штрафа до пяти миллионов рублей или до размера, соответствующего доходу виновного за 5 лет (в первоначальной редакции УК этот размер был ограничен доходом за 1 год). Введение «кратного» штрафа за взяточничество, коммерческий подкуп и незаконное перемещение денежных средств с пределом в 500 млн. руб. (ст.46 УК РФ, 2013 г.)
- ограничение размера уголовного наказания 2/3 (против 3/4) от максимума при явке с повинной, активному способствованию раскрытию и расследованию преступления, изобличению и уголовному преследованию других соучастников преступления, розыску имущества, добытого в результате преступления (ст. 61, 62 УК РФ, 2011 г.);
- введение особо льготных условий освобождения от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности (в частности, в случае возмещении ущерба, причиненного гражданину, организации или государству в результате совершения преступления, и перечисления в федеральный бюджет денежного возмещения в размере двукратной суммы причиненного ущерба) (ст.761 УК РФ, 2011, 2016 гг.);
- введение института судебного штрафа (гл.151 УК РФ) – до половины максимального размера штрафа, установленного законом, и правил освобождения от уголовной ответственности с назначением виновному лицу такого штрафа в случае, если оно возместило ущерб или иным образом загладило причиненный преступлением вред (ст. 762 УК РФ, 2016 г.);
- существенное расширение пределов судейского усмотрения при решении вопроса о назначении наказания, ограничение верхних пределов наказаний и исключения специальных нижних пределов наказаний для нескольких десятков видов преступлений (2009 г.);
- существенное расширение практики конструирования составов преступлений с административной преюдицией (например, за розничную продажу несовершеннолетним алкогольной продукции – ст. 1511 УК РФ, мелкое хищение, совершенное лицом, подвергнутым административному наказанию, – ст. 1581 УК РФ, 2011-2016 гг.);
- существенное расширение практики выделения специальных составов преступлений из общих, в том числе для целей обеспечения привилегированной (пониженной) ответственности (например, шести специальных видов мошенничества – ст. 1591 – 1596 УК РФ, 2012 г.).
II.Основные проблемы новейшей уголовной политики
1.Нестабильность законодательства криминально-правового блока
После вступления в силу УК РФ (1 января 1997 г.) в течение достаточно длительного времени в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации действовал негласный мораторий на внесение значительных изменений в УК РФ (первые поправки в УК РФ были внесены в 1998 г.). По мере выхода страны из политического и экономического кризисов к концу 2003 г. у законодателя созрело новое отношение к собственной уголовной политике как к чрезмерно репрессивной. Вместе с тем, непредвзятый анализ масштабной уголовно-правовой реформы 2003 г., которая повлекла за собой перемены во всем криминально-правовом комплексе, показывает, что либерализация уголовной политики оказалась скорее желаемой, чем действительной. На это, в частности, указывало то обстоятельство, что снизившаяся первоначально численность «тюремного населения» через несколько лет восстановилась в прежних размерах. Если на конец 2004 г. численность лиц, находящихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, по сравнению с серединой 2000 г., сократилась на 329 тыс. (до 763 тыс.), то к 1 ноября 2007 г. вновь возросла на 205 тыс. (их общее количество составило 886,4 тыс. чел.). Несмотря на неудачный опыт снижения численности осужденных к лишению свободы преимущественно за счет изменения уголовного законодательства законодатель не оставил попыток достигнуть желаемой цели тем же способом. Однако несмотря на предпринятые для этого разнообразные усилия к 1 января 2015 г. число осужденных к лишению свободы и лиц, находящихся в следственных изоляторах, удалось снизить лишь до 671, 6 тыс. чел .
К 13 июня 2016 г. УК РФ был «поправлен» законодателем 187 раз и еще 7 раз «отрицательным» законодателем — Конституционным Судом Российской Федерации.
«Рекордным» в этом отношении стал 2014 г., в течение которого Президент Российской Федерации подписал 25 (!) федеральных законов о внесении изменений в УК РФ. Таким образом, уголовный закон страны претерпевал изменения каждые две недели. Количество конкретных изменений, произведенных в УК за этот период при помощи почти сотни федеральных законов с трудом поддается оценке, поскольку исключение даже одной запятой статьи УК может приводить к изменению содержания сотен закреплённых в нем уголовно-правовых установлений.
Действующий Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации 2001 г. (УПК РФ), несмотря на то, что он был принят на пять лет позже УК РФ, к 13 января 2016 г. был изменен 193 раз, в том числе в 2013 г. 27 раз (!) и 13 раз Конституционным Судом РФ. Таким образом, законодатель «правил» УПК РФ с еще большей частотой чем уголовный закон.
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (УИК РФ), вступивший в силу одновременно с УК РФ, подвергался изменениям в этот период «значительно реже» – 81 раз.
В сравнении с названными актами Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (Закон об ОРД) и, например, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» – один из основных криминологических законов страны, за тот же период были уточнены всего лишь 29 и 30 раз соответственно.
Масштабы и темпы изменений подзаконного регулирования, составляющего бланкетное содержание нормативных положений общего и отраслевого антикриминального законодательства, разумеется, не могли отставать от уровня, задаваемого законодателем.
Нестабильность антикриминального законодательства, к сожалению, стала основной из главных черт новейшей уголовной политики.
При этом нельзя не признать, что стабильность законодательства не является самоценностью. К тому же категория стабильности относится к числу оценочных. Стабильность всегда относительна.
У столь частых и масштабных изменений всего криминально-правового комплекса должно было быть разумное объяснение. Самым простым и самым надёжным оправданием чрезвычайно высоких темпов изменений в уголовной политике могли бы стать столь же высокие темпы изменений в условиях жизни общества (в частности, политического режима, экономической ситуации, нравственных устоев) и, наконец, криминальной обстановки.
При том, что за последние двадцать лет во всех этих сферах жизни нашего общества действительно произошли немалые перемены (как положительные, так и отрицательные), размеры и скорость соответствующих изменений, на наш взгляд, заметно уступали и уступают темпам реформирования правовых основ уголовной политики.
Иное «разумное» объяснение сложившейся практики, сводящееся к тому, что масштабная работа законодателя возможно обусловлена низким качеством исходного законодательного материала (прежде всего, УК, УПК и УИК), на наш взгляд, имеет еще меньше оснований. Трудно отрицать, что, принимая постсоветские кодексы и иные законы антикриминального блока, законодатель действительно спешил. В особенности, если учесть крайне тяжелую криминальную обстановку в стране, которая стала стремительно ухудшаться накануне распада СССР.
Вместе с тем, качество законодательного материала «базовых версий» вряд ли можно назвать критически низким уже потому, что среди сотен поправочных актов едва ли найдутся такие, которые превосходят в юридико-техническом отношении первоисточники. Скорее наоборот. В течение двадцати лет качество юридической техники поправок медленно и почти неуклонно снижалось. Вектор изменений в соответствующей правоприменительной деятельности в значительной степени отражал динамику законодательного содержания уголовной политики.
Таким образом, нельзя не признать, что действительные причины ускоренного и широкомасштабного реформирования уголовной политики намного сложнее и глубже названных «разумных» объяснений.
- Нестабильность практики применения антикриминального законодательства
Нестабильность практики применения антикриминального законодательства выражается, прежде всего, в отсутствии единообразия правоприменения одновременно и в течение относительно короткого периода на территории всей страны. Даже в отдельных субъектов РФ нельзя увидеть такого единообразия. Недопустимо, чтобы за сходные по своей общественной опасности деяния назначались существенно различающиеся по тяжести наказания.
Недопустимо, чтобы в одном российском регионе существенным признавался вред на сумму в 5 тыс. руб. а в другом — и на 5 млн. таковым не считался. Число неопределенных и оценочных понятий, которыми пользуются следователи и судьи, должно быть предельно минимизировано. Также нужно ввести в текст уголовного закона наиболее важные правила квалификации преступлений, чтобы дисциплинировать правоприменителя.
Необходимо остановить практику частых глубоких изменений уголовного закона, нарушающих его систему, и сосредоточить усилия на «ювелирном шлифовании» терминологии и правоприменительных практик. Разумеется, это не отменяет обязанности государства и научного сообщества уже сегодня работать над концепцией нового криминологического (профилактического), уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и иного законодательства, наиболее полно отвечающего интересам развитого в духовном, нравственном и экономическом отношении общества и возможностям высокопрофессионального правоприменения. Законодатель сегодня «бежит» впереди науки, а должно быть, наверное, наоборот.
- Гиперболизация значимости антикриминального законодательства как инструмента борьбы с преступностью
Одним из факторов чрезвычайной активности в этой сфере, несомненно, является особое отношение граждан к уголовному наказанию, слепая вера в то, что суровой карой можно предупредить любое будущее преступление. Ожидание и даже требование введения уголовной ответственности за опасные деяния в тех случаях, когда люди не видят практики наказаний или не знают о том, что эти деяния уже подлежат уголовным наказаниям по действующему законодательству являются базовыми предпосылками особой «любви» законодателя к занятиям в области уголовной политики.
Зеркальным отражением веры населения в превентивную силу уголовных наказаний является естественное стремление всех субъектов законодательной инициативы немедленно отреагировать на эту веру очередной поправкой и тем самым заслужить одобрительную оценку своей деятельности.
К сожалению, ожидания «низов» и готовность «верхов» к решению различных проблем наведения порядка средствами уголовной политики оказались сконцентрированы на нормотворческих решениях. Любые препятствия к достижению социальной справедливости стали восприниматься как правовые препятствия, что, разумеется, не соответствует действительности.
Гиперболизация значимости правовых решений социальных проблем способствовала снижению интереса к совершенствованию правоприменительной практики как инструмента реализации уголовной политики.
Совпадающее сегодня в своей сущности господствующее и в гражданском обществе, и в государственном аппарате мнение о том, что за счет совершенствования законодательства криминально-правового комплекса можно решать острые социальные проблемы возникло не сразу.
4.Возложение на уголовную политику несвойственных функций
Идея использования инструментария уголовной политики не столько для охраны прав и свобод граждан, законных интересов организаций, правоохраняемых интересов государства или для предупреждения преступлений, сколько для достижения целей социальной интеграции (ст. 43 УК РФ « … наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости»), в том числе для поддержания социального спокойствия, доверия к государству, веры в справедливость, окончательно оформилась в масштабную законотворческую практику к 2010 г.
Нельзя также не принимать во внимание то обстоятельство, что эта практика развивалась на фоне постепенного втягивания России в начавшийся в 2008 г. мировой кризис. К этому времени уголовный закон стал привычно рассматриваться в качестве инструмента регулирования экономических отношений.
Окончательно утвердилась противоположно векторная модель уголовной политики. Почти одновременно с криминализацией (абсолютной и относительной) и пенализацией (увеличением тяжести мер ответственности) опасного экономического поведения происходила декриминализация и депенализация такого поведения.
Этот вывод подтверждается тем, что преобладающая часть изменений, внесенных в УК РФ после его вступления в силу, коснулась норм об ответственности за преступления в сфере экономической деятельности несмотря на то, что доля таких преступлений составляет всего лишь 2-3% от общего числа ежегодно регистрируемых преступлений, а доля предпринимателей, совершивших такие преступления, среди осужденных к лишению свободы всегда была значительно меньше 1%.
Так, в 2010 г. в России было зарегистрировано немногим более 65 тыс. преступлений в сфере экономической деятельности (глава 22 УК РФ), что составило не более 3% от общего числа зарегистрированных в том же году преступлений. При этом число предпринимателей, выявленных в связи совершением преступлений в 2010 г., составляло 17063 чел.[12]
Если учесть, что общее число предпринимателей в России в том же году составляло не менее 5,6 млн. чел.[13], то окажется, что уголовному преследованию в течение года подвергся каждый 330-й предприниматель, в то время как применительно к населению страны в целом такому преследованию подвергался каждый 132-ой гражданин (всего в 2010 г. в связи с совершением преступлений было выявлено более 1,1 млн. чел.)[14].
К 2015 г. число зарегистрированных преступлений в сфере экономической деятельности несмотря на то, что за этот период были криминализированы 16 новых форм общественно опасного поведения в этой сфере, сократилось до 30 тыс., т.е. в 2 раза, и стало составлять около 1,5% от общего числа зарегистрированных в тот году преступлений.[15] Количество осужденных за преступления сфере экономической деятельности за этот же период сократилось с 8175 чел. до 4 225 чел.[16]
Свидетельствуют ли эти цифры о реальном снижении интенсивности законной уголовной репрессии в отношении предпринимательского сообщества? На наш взгляд, нет, поскольку количество формально-правовых оснований для проведения оперативно – розыскных мероприятий и осуществления уголовного преследования не снизилось, а, напротив, увеличилось.
Число осуждённых за преступления сфере экономической деятельности в этот период могло снизиться не только в результате появления множества уголовно-правовых и уголовно-процессуальных инструментов, затрудняющих уголовное преследование предпринимателей или препятствующих такому преследованию (например, посредством специальной амнистии для лиц, совершивших преступления в связи с осуществлением предпринимательской деятельности), и действия политической установки на смягчение уголовной репрессии в отношении предпринимателей, но и в результате роста коррупции в сфере принятия решений о возбуждении или прекращении уголовного преследования.
III. Перспективы развития уголовной политики
- Обеспечение приоритета профилактики преступлений перед применением мер ответственности (уголовной репрессии)
Законодательное и фактическое обеспечение приоритета профилактики преступлений перед уголовной репрессией должно стать реальной задачей реформирования системы уголовной политики на обозримую перспективу. За последние двадцать лет в ее решении мы продвинулись незначительно, так и не достигнув позднего советского уровня.
К числу единичных достижений этого периода, по-видимому, можно отнести развитие законодательства о профилактике отдельных видов социальных отклонений (табакокурения, наркомании, экстремизма, коррупции) и в том числе отдельных видов преступлений (ювенальной преступности, терроризма, коррупционной преступности и др.).
23 июня 2016 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (вступил в силу 22 сентября 2016 г.), идея принятия которого выдвигалась еще в 1960-х гг.
Названным Законом определены отдельные понятия, используемые в сфере профилактики правонарушений, правовая основа, принципы, субъекты и основные направления профилактики правонарушений, полномочия органов власти по разработке соответственно государственных и муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений. Одновременно Закон регламентирует общие полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений (в том числе, федеральных органов исполнительной власти, органов прокуратуры, следственных органов Следственного комитета РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления) и лиц, участвующих в профилактике правонарушений (глава 2 Закона). Закон закрепляет классификацию видов профилактики правонарушений, выделяя 2 ее вида (общая и индивидуальная), исчерпывающий перечень из 10 форм профилактического воздействия, основания для осуществления профилактики правонарушений, а также права лиц, в отношении которых применяются меры индивидуальной профилактики правонарушений (глава 3 Закона). Также Закон определяет организационные основы функционирования системы профилактики правонарушений, включая определение принципов финансирования, координации, информационного обеспечения и мониторинга в сфере профилактики правонарушений (глава 4).
Одним из концептуальных недостатков этого Закона, на наш взгляд, является необоснованное сужение системы субъектов профилактики правонарушений.
К таким субъектам отнесены лишь: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) органы прокуратуры РФ; 3) следственные органы Следственного комитета РФ; 4) органы государственной власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления.
Тем самым федеральный законодатель без ясного нормативно закреплённого критерия (критериев) произвольно ограничил данную систему усеченной подсистемой органов государственной власти и местного самоуправления, ошибочно полагая, что иные органы государственной власти, а также институты гражданского общества, отдельные граждане не выполняют функций по профилактике правонарушения, не осуществляют профилактического воздействия и, соответственно, не могут входить в систему субъектов профилактики правонарушений.
Для создания эффективного законодательного обеспечения перехода от действующей карательной модели уголовной политики к профилактической модели потребуется не только «достроить» нормативно-правовой комплекс системы профилактики преступлений и иных правонарушений (это далеко не самая сложная задача), но и обеспечить новую модель ресурсами. Как правило, для того, чтобы предупредить преступление нужно потратить многократно больше, чем на уголовное преследование и наказание за его совершение.
- Рекодификация антикриминального законодательства
Проведение в отдаленной перспективе (например, к 2030 г.) рекодификации законодательства в сфере уголовной политики на основе общих идей, методологии и юридической техники представляется объективной необходимостью. Однако вряд ли нужно искусственно торопить эти события, ежедневно внушая законодателю мысль о том, что нынешние УК, УПК и УИК никуда не годятся. В любом случае новые кодексы не должны появиться прежде, чем основные заинтересованные стороны (гражданское общество и государство) придут к консенсусу относительно базовых идей новой уголовной политики страны. Разработка такой концепции должна, по-видимому, осуществляться с участием не только юристов, в том числе криминологов, но и философов, социологов, историков, экономистов, психологов, специалистов в области управления, медицины, возможно, генетики.
Ее основой должен стать критический анализ истории и современных реалий национальной уголовной политики, зарубежного опыта и комплексный долгосрочный прогноз развития социума и государства (прежде всего, в части, относящейся к факторам, оказывающим наиболее существенное влияние на обоснованность и эффективность такой политики).
Модели будущих кодексов криминально-правового блока, криминологического законодательства, а также законодательства об оперативно-розыскной деятельности, на наш взгляд, должны разрабатываться параллельно (одновременно), не только на общей идейной базе — Концепции уголовной политики, но и на единой технологической основе – законодательно закрепленных правилах нормотворчества. К сожалению, до настоящего времени, мы так и не приняли «Закона о законах» (нормативных правовых актов), который в настоящее время не вполне легитимно подменяется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Круг активно обсуждаемых сегодня в науке и в правоприменительных кругах различных идей реформирования кодифицированного антикриминального законодательства огромен. В этой связи, у государства и экспертного сообщества появляется общая ответственность не только за отбор отвечающих целям перспективной уголовной политики идей, но и за определение оптимальных способов их реализации, а также за прогнозирование последствий их реализации.
В частности, применительно к перспективной модели УК необходимо, на наш взгляд, оценить последствия («плюсы» и «минусы») реализации таких идей как:
1) идея «большого УК», Особенная часть которого содержит наиболее целесообразную с криминологической и криминалистической точек зрения дифференциацию составов преступлений по способам, местам, орудиям их совершения, статусу лиц, совершивших общественно опасные деяния. Вполне возможно, что нам придется на какое-то время (короткое в историческом измерении) вернуться к подобию Уложения о наказаниях уголовных исправительных 1845 г., в котором было более 2000 статей;
2) идея отдельного Военно-уголовного кодекса. Необходимость его разработки была предопределена при принятии действующего УК РФ (согласно ч.3 ст. 331 «уголовная ответственность за преступления против военной службы, совершенные в военное время либо в боевой обстановке, определяется законодательством Российской Федерации военного времени»), но не реализована до настоящего времени. Одновременно, и наш собственный исторический опыт (Артикул воинский 1716 г.) и реалии новейшего времени (многочисленные масштабные вооруженные конфликты, в которых принимают участие российские военнослужащие) заставляют более чем серьезно отнестись к научной проработке этой идеи;
3) идея кодекса уголовных проступков, который вполне может быть «внедрен» в структуру единого кодифицированного акта. Потребность в таком «кодексе в кодексе» обострилась до такой степени, что без решения данной проблемы почти невозможно депенализировать (прежде всего, в части наказаний, связанных с изоляцией от общества) составы наиболее распространенных видов преступлений против собственности;
4) идея введения уголовной ответственности для юридических лиц. Одна из причин, по которой законодатель не может приступить к реализации этой идеи (несмотря на активные и заслуживающие внимания усилия ряда ведомств — прежде всего, Следственного комитета РФ), заключается в поверхностной теоретической и нормотворческой проработке всех средств и правовых последствий введения этого института с учетом реалий российской правовой системы. Копирование чужого нормативного опыта представляется малополезным занятием. Нужно создавать межотраслевую модель, долго ее обсуждать и «примерять» к нашей действительности. А она сегодня такова, то даже сам по себе факт возбуждения уголовного дела в отношении руководителя или собственника юридического лица, может привести к его банкротству или оставлению рыночных позиций к заинтересованной радости конкурентов;
5) идея законодательного определение в рамках отдельной главы Общей части УК группы основных оценочных понятий. Даже если в новом УК появится глава «Определения основных понятий», вряд ли это само по себе решит проблемы упорядочения правоприменительной практики по уголовным делам и минимизации коррупциогенного влияния путем устранения неопределенности (некоего проявления энтропии) уголовно-правовых установлений. На наш взгляд, параллельно должна вестись работа над теоретическими основами судебного прецедента и над решением проблемы обязательности судебного толкования уголовного закона, исходящего от высшей судебной инстанции по уголовным делам, и статуса решений Пленума Верховного Суда РФ[17];
6) идея закрепления в УК общих и специальных правил квалификации преступлений,альтернативой которому является почти немыслимое сегодня обучение и воспитание большого числа правоприменителей, владеющих навыками всеми правильной квалификации преступлений;
7) идея окончательного «переноса» в Общую часть УК санкций всех уголовно-правовых норм, закрепленных ныне в статьях Особенной его части. Одной из возможных выгод такого решения может стать создание более прозрачной и понятной всем заинтересованным сторонам системы назначения наказаний. Недобросовестному правоприменителю станет труднее манипулировать невежеством присяжных, потерпевших и обвиняемых, а законодателю – труднее предлагать абсурдные решения вне лестницы наказаний, у которых нет другой почвы, кроме конъюнктуры;
8) идея замены относительно определенных санкций с множеством альтернативных наказаний абсолютно определенными с единственной альтернативой, подобно тому, как это сделал законодатель Швеции («десять лет лишения свободы или штраф в размере трехкратной стоимости похищенного имущества»). Сегодня, как уже отмечалось, законодатель решил пойти в противоположном направлении, исключив предусмотренные во многих статьях Особенной части УК нижние пределы наказаний за преступления. Таким образом, значительно расширяются пределы судейского усмотрения, а, следовательно, и возможности коррупционного давления на суд;
9) идея составов преступлений с административной преюдицией. При разработке проекта, действующего УК предыдущий нормотворческий опыт, и сама эта идея были отвергнуты как антилиберальные на основе формально правильного заключения о том, что совершение одним и тем же лицом любого количества административных правонарушений, не может превращать вновь совершенное административное правонарушение в преступление. При этом юристы не обсуждали верность этой посылки с философами и психологами. Сегодня УК РФ уже содержит несколько примеров отступления от этого правила (например, ст. 1511 устанавливает ответственность за розничную продажу несовершеннолетнему алкогольной продукции лицом неоднократно, т.е. при условии, что это лицо ранее привлекалось к административной ответственности за аналогичное деяние в течение ста восьмидесяти дней, а ст. 1581 (введена Федеральным законом от 03.07.2016 г. № 323-ФЗ) — за мелкое хищение, совершенное лицом, подвергнутым административному наказанию);
10) идея возвращения в систему наказаний конфискации всего имущества (за исключением жизнеобеспечивающего минимума), принадлежащего лицу, совершившему преступление, вне зависимости от связи имущества с доказанным преступлением. В сущности, идея «обнуления» имущественного статуса преступника сохраняет сегодня свое значение потому, что «отцы», склонные к завладению чужим имуществом любым незаконным способом, нередко готовы рискнуть своей свободой и даже жизнью ради «благополучия» семьи и главным образом своих детей. В Древнем Китае вместе с наместником — взяточником нередко казнили всех его родственников до четвертого колена[18]. В наше время вполне можно ограничиться общей конфискацией имущества, осужденного и конфискацией имущества, которое передавалось им своим родственникам и свойственникам в период совершения преступления;
11) идея «непрерывного следствия», предполагающая ликвидацию стадии возбуждения уголовного дела (соответственно, допуска адвоката к оказанию помощи подозреваемому с начала уголовного преступления, которое может «стартовать» с момента поступления в уполномоченный орган сообщения о преступлении), создание института следственного судьи (например, при судах общей юрисдикции в субъектах РФ).
- Создание системы координации уголовной политики государств-членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС)
Концепция перспективной уголовной политики, безусловно, должна вырабатываться с учетом перспектив развития российской государственности, региональных и общемировых тенденций.
В частности, тенденции развития Евразийского экономического союза открывают перспективы появления нового конфедеративного государства и, возможно, федеративного государства, для которого возникнет потребность в формировании единых подходов к уголовной политике, например, в виде основ уголовного и уголовно-процессуального законодательства государств-членов ЕАЭС.
- Завершение процесса формирования следственной власти как самостоятельного элемента контрольной ветви власти
Одной из перспективных идей развития уголовной политики в рамках конституционного процесса является идея обособления контрольной ветви власти, которая представлена в Конституции РФ лишь «спящими» нормами (например, положениями о статусе органов прокуратуры). Вполне возможно, что реализация этой идеи, повлечет за собой и формирование конституционного статуса следственных органов, которые в силу понятных причин не могут быть отнесены ни к органам законодательной, ни к органам судебной, ни к органам исполнительной ветвей власти.
- Наделение высшей судебной инстанции по уголовным делам полномочиями давать обязательные для иных правоприменителей толкованиями законодательства криминально-правового блока
Устойчивая мировая и отечественная практика ограниченного смешения полномочий органов, принадлежащих к различным ветвям власти, позволяет в некоторых случаях находить эффективную альтернативу неизбежным частым изменениям уголовного законодательства. Одной из таких альтернатив может выступать обязательное для всех правоприменителей судебное толкование уголовного закона, исходящее от высшей судебной инстанции по уголовным делам. Придать силу закона вырабатываемым профессиональными командами постановлениям пленума Верховного Суда РФ без внесения изменений в ст. 126 Конституции РФ также невозможно. Разумеется, это полномочие не может осуществляться в противовес полномочиям Конституционного Суда РФ.
- Создание правового механизма сопряженности (согласованности) уголовной политики с иными социальными политиками
Развитие уголовной политики должно быть подчинено целям общесоциального и государственного развития.
Любая концепция реформирования уголовной политики должна рассматриваться в контексте общих закономерностей развития права. К числу таких закономерностей, на наш взгляд, следует отнести и естественную тягу права к сверхкодификации как к инструменту оптимизации нормативного правового регулирования вообще. Применительно к России, имеющей внушительный исторический опыт периодической систематизации своего законодательства, речь может идти о разработке Свода законов на принципах «кодекса кодексов». Очевидно, что реализация этой идеи невозможна без применения современных информационных технологий.
Электронный свод законов, созданный не законодателем, а компаниями-разработчиками автоматизированных информационных правовых систем, сегодня уже фактически существует. Его вполне можно использовать как ступень для создания будущего официального автоматизированного, т.е. удобного не только для правоприменителя, но и любого правопользователя официального Свода законов («сверхкодекса»).
Решение этой крупной (и в теоретическом, и в практическом аспектах) задачи позволило бы не только преодолеть или уменьшить системные противоречия отраслевого и межотраслевого законодательства, «сжать» непомерно разросшийся объем законодательного материала (сегодня в России только федеральных законов более 5000), но и снизить уровень «правового шума», порождаемого произвольным толкованием закона массами правоприменителей.
IV. Предложения
Разработка новой модели уголовной политики должна осуществляться уже сегодня. При этом параллельно (одновременно) должны быть решены задачи:
- Создания государственной комиссии при Президенте России по выработке Концепции уголовной политики Российской Федерации на ближайшие 10-20 лет (с отраслевыми межотраслевыми рабочими группами). За основу вполне может быть взят опыт учреждения Александром II Комитета по «начертанию» проекта Уголовного уложения и его редакционной комиссии[19].
- Принятия федеральных законов «О нормативных правовых актах» (предусматривающего в частности, регулирование вопросов криминологической экспертизы), «О мониторинге правонарушений» (предусматривающего в частности, создание федерального научного центра соответствующего профиля).
- Разработки плана («дорожной карты») реформирования антикриминального законодательства, подлежащего утверждению Президентом РФ.
[1] Эверс И. Ф. Древнейшее русское право в историческом его раскрытии. СПб., 1835. С. 337.
[2] Ист.: Официальный сайт МВД России: https://мвд.рф/reports/item/7087734/. Дата обращения: 12.12.2016.
[3] Ист.: Официальный сайт Госкомстата РФ http://www.gks.ru/bgd/regl/b03_64/IssWWW.exe/Stg/d010/i010110r.htm. Дата обращения: 12.12.2016.
[4]См.: Репецкая А.Л. Убийства в России: анализ криминальной статистики // Актуальные проблемы экономики и права». 2010. № 1. С.166.
[5] См.: Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, международные стандарты, отечественная практика конца XIX — начала XXI века: Учебник для вузов / Под ред. А. И. Зубкова. М.: Изд. ИНФРА • М—НОРМА, 1997. С.351-352.
[6] Официальный сайт ФСИН России: http://fsin.su/structure/inspector/iao/statistika. Дата обращения: 12.12.2016.
[7] Последняя смертная казнь состоялась 2 августа 1996 г. (серийный убийца С.Головкин) – прим.авт.
[8] Ист.: http://bibliofond.ru/view.aspx?id=442970#_ftn63 Дата обращения: 12.12.2016
[9] См.: Центральный государственный архив Октябрьской революции, высших органов государственной власти и государственного управления. Ф. 4042. Оп. 2. Д. 138. Л. 14; Ф. 7420. Оп. 2. Д. 413. Л. 5.
[10] См.: Сифман Р.И. Динамика численности населения России за 1897-1914 гг. // Брачность, рождаемость и смертность в России и в СССР. Под ред. А. Г. Вишневского. М., 1977. С. 62-82.
[11] 16 апреля 1997 г. Россия подписала Протокол №6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., на необходимость соблюдения которых судами неоднократно указывал Конституционный Суд РФ. См., например: Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. №2.
[12] См.: Сводный отчет о состоянии преступности в России за январь-декабрь 2010 г. М.: ГИАЦ МВД России, 2011. С.28.
[13] Согласно данным Роскомстата на 1 января 2010 г. общая совокупность микропредприятий, малых и средних предприятий, а также – индивидуальных предпринимателей составляла 5 603 883 ед., в том числе: микропредприятий – 1 374 777; малых предприятий – 227 744; средних предприятий – 18012; индивидуальных предпринимателей (ИП) – 3 985 350. См.: Буров В.Ю., Потаев В.С., Суходолов А.П. Малое предпринимательство в России и Байкальском регионе / В.Ю. Буров, В.С. Потаев, А.П. Суходолов. Иркутск, 2011. С.6.
[14] См.: Сводный отчет о состоянии преступности в России за январь-декабрь 2010 г. М.: ГИАЦ МВД России, 2011. С.4.
[15] Сводный отчет о состоянии преступности в России за январь-декабрь 2015 г. М.: ГИАЦ МВД России, 2016. С.23.
[16] См.: Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3418 (№ 10.3.1 «Отчет о сроках лишения свободы и размерах штрафов (приложение к отчету формы № 10.3)»; № 10-а «Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации»): 2010, 2015. Дата обращения: 14.12.2016.
[17] См., например: Мониторинг уголовно-правовой политики Российской Федерации. Общие проблемы. Под ред. С.В.Максимова. М.: Институт государства и права РАН – ИПСИ АРПО РФ, 2009. С. 112.
[18] См., например: Гумилев Л.Н. От Руси к России. М., 1992. С.25.
[19] См.: Поцелуев Е. Л. Уголовное уложение 22 марта 1903 г.: причины принятия и история создания // Правоведение. 2003. № 3 (248). С. 183-193.
http://www.igpran.ru/articles/4238/
|
Руслана Коршунова
