Эксперты КГИ Николай Петров, Александр Кынев, Алексей Титков
Настоящий мониторинг отражает экономическую и социально-политическую ситуацию в регионах страны по состоянию на середину 2017 г. и содержит элементы прогноза ее развития, а также анализа управляющих воздействий федерального центра и их эффективности.
Рейтинг построен на идее, что кризисная или предкризисная ситуация в регионе может определяться тремя типами процессов: социально-экономическими, политическими и гражданской активностью. Процессы каждого типа развиваются в значительной степени самостоятельно, но могут влиять друг на друга, усиливать или ослаблять тенденции, которые наметились в каждом из них. Наибольшую вероятность кризиса мы ожидаем в регионах, в которых тенденции социально-экономические, политические и динамика общественных настроений оказываются направленными в сторону, усиливающую социально-политическую напряженность.
Сочетание сильного и/или затяжного экономического спада, плохих политических институтов, неспособных реагировать на запросы граждан и/или сглаживать внутриэлитные конфликты, и традиционно высокой или заметно выросшей протестной активности граждан мы считаем признаком наивысшей («красной») опасности возникновения кризиса. Ситуации, когда тревожные тенденции совпадают по двум направлениям из трех, означают для нас вхождение соответствующего региона в среднюю («желтую») зону риска. Сценарий возможного кризиса и реагирования на него при этом будет, предположительно, зависит от того, какие именно факторы (политические, социально-экономические, протестные) совпали и насколько сильно они выражены. Для каждого типа процессов по отдельности ухудшение тенденций фиксируется тремя частными «отраслевыми» индексами, которые затем служат основой для интегральной оценки.
РЕГИОНЫ ПОВЫШЕННОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ: ИЗМЕНЕНИЯ В 2017 ГОДУ
Основным обстоятельством, определившим изменение списка регионов повышенного риска в первом полугодие, стало снижение темпов экономического спада. Экономическая часть рейтинга чувствительна к изменениям такого рода. Как следствие, экономическая составляющая, которая в 2015-2016 годах в наших оценках традиционно была главным фактором риска, сейчас, наоборот, сглаживает общую ситуацию и уменьшает количество регионов риска.
На фоне относительной экономической стабилизации более заметными становятся две другие составляющие риска. Это политика, в которой продолжается ползучее ухудшение политических институтов и уменьшение публичной конкуренции, и протестная активность, которая, наоборот, постепенно увеличивается за счет местных проблем, далеких от большой политической повестки, но критически важных для повседневной жизни граждан: социальные услуги, жилье, транспорт, занятость и др.
Почти все регионы риска в первом полугодии 2017 года определяются сочетанием этих двух факторов (политика и низовая активность граждан). В числе территорий повышенной напряженности велика доля крупных развитых регионов с сильными городскими центрами (Москва, Ростовская, Самарская, Челябинская области в Европейской части страны, Алтайский край, Кемеровская и Омская области за Уралом). Однако на протяжении трех лет, что ведется мониторинг, разница в протестной активности между большими и малыми регионами постепенно сглаживалась, и традиционно более «тихие» небольшие территории, такие как Чувашия, Кировская, Курганская области теперь тоже попадают в число регионов с повышенной протестной активностью.
Наиболее велики риски сочетания политического и экономического недовольства с неспособностью власти на них реагировать в крупных городах с их более сложно устроенными и внутренне конкурентными элитами. С учетом долговременных трендов постепенного роста протестной активности низкое качество политических институтов и невозможность граждан через них влиять на власть может вести к постепенному вытеснению недовольства граждан в неинституционализированную сферу. Это, отчасти, можно наблюдать в росте численности и расширении географии протестных акций молодежи в марте-июне 2017 года.
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ
Общие тенденции социально-экономической напряженности могут быть сведены к формуле: текущие показатели стабилизировались, но на среднесрочную перспективу риски социального кризиса сохраняются.
Бывшее основным фактором риска падение доходов и связанное с ним сокращение товарооборота замедлилось, в результате чего в текущей оценке рейтинга большая часть регионов формально вышла из «зоны риска» по экономическим показателям. Тревожной тенденцией выглядит то обстоятельства, что стабилизация или рост потребления обеспечивается, в значительной мере, за счет потребительского кредитования, что особенно заметно в периферийных территориях и самых бедных группах населения.
В публичном (бюджетном) секторе и производстве стабилизировались показатели краткосрочного периода (динамика доходов бюджета, динамика производства), однако полугодовая статистика по этим показателям недостаточно надежна, более определенные выводы можно будет сделать по итогам года.
Индикаторы, отражающие более длинную перспективу (задолженность бюджета, динамика инвестиций), выглядят более проблемными. Разбалансированность бюджета с высоким уровнем задолженности характерны для примерно половины регионов России. Приоритеты политики регионов по поддержке экономики и развитию человеческого капитала стали более заметными, но позитивные тренды слабы и локализованы преимущественно в наиболее конкурентоспособных регионах.
Проблемные оценки по всем трем измеряемым направлениям (домохозяйства, бюджеты, производства) и, как следствие, самые высокие на первое полугодие оценки социально-экономических рисков зафиксированы в нескольких промышленных регионах с достаточно высоким экономическим потенциалом: Волгоградская, Новгородская, Томская области. В предыдущие периоды они, как правило, не входили в число самых кризисных. Из названных регионов достаточно проблемной можно считать ситуацию в Волгоградской области, в двух других речь идет, возможно, только о краткосрочных колебаниях текущих статистических показателей.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ
Политический дизайн. Оценки политических институтов в большинстве регионов остаются стабильно низкими. Ухудшение средних характеристик происходило в течение всего периода наблюдения (с 2015 года), при этом самое заметное снижение во втором полугодии 2016 года по результатам федеральных и региональных выборов.
Резкое снижение оценок за качество политического дизайна, произошедшее во второй половине 2016 года, представляло собой, во многом, отсроченный эффект. Значительная часть изменений в политических правилах, произведенных в 2014-2016 годах, должна была вступить в силу после очередных выборов. После выборов на региональном уровне изменилась доля депутатов, работающих на профессиональной основе, уменьшилась представленность оппозиции в руководстве законодательных собраний, на муниципальном – вступили в действие новые, менее демократические, схемы формирования местной власти.
Административная устойчивость , рассчитываемая за год, улучшилась в Республике Алтай (некоторая стабилизация после кадрового хаоса в руководстве Горно-Алтайска в связи уголовным делом против мэра В. Облогина); Коми (относительная кадровая стабилизация после постоянных кадровых перестановок 2015-2016 годов); Северной Осетии (стабилизация после замен в руководстве региона); Чеченской Республике; Иркутской и Тверской областях. Некоторая кадровая стабилизация отмечена в Еврейской автономной области, где в 2015-2016 постоянно менялись чиновники в областной администрации.
Ухудшение ситуации произошло в Адыгее («цепная» смена руководства регионального парламента и правительства, а затем и главы региона); Кабардино-Балкарии (замены первых вице-премьеров Правительства КБР); Марий Эл («цепная» смена руководства региона); Татарстане (смена премьер-министра и первого вице-премьера); Удмуртии (перестановки после смены главы региона); Чувашии (смена спикера парламента; двойная смена руководства города Чебоксары); Якутии (смена главы правительства); Краснодарском крае (смена мэра Краснодара, арест вице-губернатора Ю. Гриценко); Пермском крае (перестановки после смены главы региона); Астраханской области (смена главы правительства и спикера облдумы); Калужской области (двукратная смена спикера ЗС, отставка первого заместителя губернатора); Новгородской области (перестановки после смены главы региона).
Крайне административно нестабильной остается Ингушетия с непрекращающейся кадровой чехардой в правительстве региона. Сохранялась кадровая нестабильность в Забайкальском крае; Камчатском крае; Приморском крае (перемены в руководстве Владивостока и ЗС края); Калининградской области (перестановки в правительстве); Кемеровской области (смена мэра Кемерово и спикера областного совета; замена первого вице-губернатора); Кировской области (перестановки в правительстве); Мурманской области; Саратовской области (отставка первого вице-премьера, смена главы Саратова); Ярославской области; Ненецком АО; Севастополе (где перманентные замены в администрации С. Меняйло сменились формированием новой администрации Д. Овсянникова). Продолжаются перемещения чиновников с одной должности на другую в администрации Ульяновской области, реорганизация и кадровые пертурбации в системе местного самоуправления Московской области.
Уровень конфликтности элит , как правило, довольно стабилен. Среди лидеров по конфликтности на 01.07.2017, так же, как и ранее, Москва, Санкт-Петербург, Дагестан (в регионе уже в октябре 2017 сменился глава), Якутия, Иркутская, Свердловская (снижение с мая 2016), Самарская области (в регионе уже в октябре 2017 сменился губернатор); далее следуют Бурятия, Ингушетия, Карелия (смена главы в начале 2017), Коми, Северная Осетия, Удмуртия (смена главы весной 2017); Амурская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская (смена главы в октябре 2017), Омская (смена главы в октябре 2017), Смоленская, Челябинская, Ярославская области; Пермский край; Крым и Севастополь.
В большинстве регионов низкое качество политических институтов не столь заметно в силу низкой конфликтности, что, как правило, связано с отсутствием в регионе значимых элитных групп, способных конкурировать с губернатором, а также высокой административной устойчивости. Яркий пример — Кемеровская область, где негативные социально-экономические тенденции и крайне низкое качество дизайна институтов публичной власти компенсировались длительное время исключительно высоким уровнем административно-бюрократической консолидации и личным авторитетом губернатора. Однако нарушение устойчивости и рост конфликтности при подобном качестве институтов делают ситуацию в регионе потенциально крайне опасной. И наоборот, относительно высокое качество институтов в Красноярском крае (сохранивших стабильность даже в условиях правления в 2014-2017 губернатора-варяга, который, фактически был вынужден смириться с устойчивыми местными элитными коалициями), превращает их в эффективный инструмент разрешения возможных кризисных и конфликтных ситуаций.
ПРОТЕСТНАЯ АКТИВНОСТЬ
Протестная активность в регионах заметно выросла в первом полугодии 2017 года по сравнению с предыдущим вторым полугодием 2016 года: 907 баллов вместо 733 баллов по установленной в мониторинге шкале (шкала оценивает в баллах от 0 до 3 протестную активность в каждом регионе по каждому из десяти тематических направлений, затем все оценки суммируются). Прирост достигнут, прежде всего, за счет протестных акций по двум тематическим направлениям: акции, посвященные проблеме коррупции и работе правоохранительных органов (с 40 до 188 баллов), и акции по проблемам жилья и коммунальных услуг (с 40 до 88 баллов).
По большинству тем политического характера (выборы и местное самоуправление, гуманитарные проблемы, внешняя политика) публичная активность в регионах сокращалась, одновременно возрастала активность, связанная с рядом ключевых тем социального характера: кроме жилищных проблем, это также проблемы городской среды и транспорта, малых предпринимателей, межэтнических отношений). Тенденция к снижению доли политических протестных акций и увеличению роли социальных характерна для большинства периодов мониторинга (с 2014 года). Волна антикоррупционных акций в первом полугодии 2017 года заслуживает внимания, в том числе, как событие, которое сумело переломить эту тенденцию.
В региональном разрезе повышенный уровень протестной активности отмечается, как и в прошлом полугодии, в сибирских и дальневосточных регионах, к которым добавились регионы Северо-Запада Европейской части России.
ВМЕШАТЕЛЬСТВО ФЕДЕРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
2017 стал годом радикального обновления губернаторского корпуса (с января по октябрь сменилось 19 глав регионов – почти каждый четвертый!). В феврале-марте сменилось 8, а в сентябре-октябре 11 глав регионов. У большинства смененных осенью губернаторов до окончания срока оставалось два, а то и три года, у половины из них это был первый срок (не сработала модель замен 2014 г.?). Много говорилось об омоложении, оно действительно произошло, но не радикальное: если средний возраст ушедших был 57 лет, то новоназначенных – 48. Гораздо более существенно, чем возраст уменьшилась укорененность губернатора в регионе, его связь с местными элитами. Из 11 новых назначенцев восемь до этого с регионом не были связаны никак. Средний по 11 регионам уровень укорененности губернаторов снизился по пятибалльной шкале с 2,5 до 1,8. При этом В. Путин на Валдай-клубе оценил замены, как удачные и сказал о задаче «создать новый губернаторский корпус из молодых, перспективных, современных людей, которые думают о будущем региона и всей России».
Расширяемая в отношении регионов модель внешнего управления/контроля в сочетании с горизонтальной ротацией (раз в 3-5 лет), распространенной пару лет назад на федеральных чиновников в регионах, осуществляющих контрольные и надзорные функции, имеет следствием заметный рост вахтовой федеральной составляющей в региональных элитах с «декоренизацией» последних и ростом внутриэлитных конфликтов по линии «свои-чужие».
Продолжилась линия и на репрессии в региональных элитах. Наиболее заметны они в Калмыкии, Мари, Удмуртии, Хакасии*, Пермском* и Приморском краях, Владимирской, Ивановской, Кемеровской*, Мурманской областях. В 2016 г. под уголовное преследование попали один губернатор, 13 замов губернатора, четыре мэра региональных столиц. За 9 месяцев 2017 г. арестованы два руководителя региона (формально сразу после добровольной отставки), восемь вице-губернаторов или зампредов правительства, один мэр региональной столицы. Общая численность такого рода верхушки региональной элиты в стране – всего 800–900 человек, получается, что 2% из них сейчас попадают в жернова ежегодно – каждый 50-й. Случайный, во многом, характер выбора жертв репрессий усиливает их морально-психологическое воздействие на региональную элиту, доведенную до состояния полупаралича.
Опыт губернаторских замен 2015-2016 гг. и радикальных кадровых решений в отношении региональной элиты в целом пока выглядит относительно успешным в богатой Сахалинской области, где в марте 2015 г. пришел опытный публичный политик Олег Кожемяко (однако и здесь изъятие большей части доходов от СРП из бюджета региона может дестабилизировать ситуацию) и гораздо хуже в Коми, где пришедший в марте 2016 г. чиновник Сергей Гапликов попытался сформировать свою команду из второго-третьего эшелонов прежней номенклатуры, которой не хватает ни веса, ни опыта. В Кировской и Ярославской областях произошла полная замена управленческой верхушки на «привозные» команды, административная дестабилизация перекинулась на муниципальный уровень. О заменах этого года говорить пока рано, но, похоже, в ряде случаев конфликты в элитах только усилились с приходом нового губернатора-технократа.
В целом, действия Центра в отношении регионов можно описать как нацеленные, скорее, на краткосрочную перспективу и реактивные по своей природе попытки обеспечения большего контроля в преддверии выборов 2018 г., иногда более успешные, иногда менее. В существенно меньшей степени они ориентированы на обеспечение развития после выборов.
https://komitetgi.ru/analytics/3493/
