Группа государств против коррупции (Group of States Against Corruption, GRECO), один из органов Совета Европы, запустила в отношении стран-участниц процедуру пятого раунда оценки. Он охватит правоохранительные органы, центральные правительства и, возможно, президентов. Пока России нет в обнародованных графиках проверок, но наша делегация с самого начала бьется за то, чтобы главу государства не оценивали вообще.

В состав экспертов ГРЕКО входят специалисты самого высокого уровня в области юриспруденции – бывшие судьи, прокуроры, правоведы. В рамках оценки комиссия исследует законы и нормативные акты на предмет соответствия международным антикоррупционным стандартам, соблюдения ратифицированных Россией конвенций Совета Европы и ООН. Считается, что политика не может влиять на этот процесс, но обвинения в политизированности ГРЕКО – как и многих других международных организаций – время от времени звучат. Особенно со стороны тех, кто получил нелицеприятную оценку своей деятельности.

Задание на апрель

ГРЕКО была создана Советом Европы в 1999 году. Она устанавливает международные стандарты, помогает странам-участницам обнаружить недостатки в национальной антикоррупционной политике и дает соответствующие рекомендации. Механизм работы состоит в проведении взаимных оценок, для этого профильные эксперты посещают страну и проводят беседы с различными группами специалистов. При этом работа поделена на тематические циклы (так называемые раунды) оценки.

Россия вступила в ГРЕКО 1 февраля 2007 года после ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. После присоединения наша страна уже прошла четыре раунда, в ходе которых исследовались обоснованность предоставления иммунитетов от уголовного преследования, вопросы выявления и конфискации незаконных доходов, предупреждения коррупции в системе государственного управления, ответственность юридических лиц за коррупционные преступления, вопросы криминализации преступных деяний и прозрачности финансирования политических партий.

Рекомендации по итогам четвертого оценочного раунда – всего 22 – были даны России в начале этого года. В его рамках комиссия занималась вопросами предупреждения коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров. Перед международными экспертами выступали члены всех партий (как парламентских, так и не представленных в нем), сотрудники Верховного суда, Совета судей, судьи и работники аппаратов судов различных уровней, арбитражные заседатели, сотрудники Генпрокуратуры, Следственного комитета России, научные работники и исследователи, представители неправительственных организаций, ассоциаций адвокатов и СМИ. Кроме того, отдельные встречи прошли с представителями администрации президента.

Стандартный срок для выполнения рекомендаций – 18 месяцев. Отчет по последнему раунду должен быть представлен Россией в Секретариат ГРЕКО до 30 апреля 2019 года. К этому времени должны быть завершены все мероприятия по каждой из 22 рекомендаций. Если общее число невыполненных будет значительным, к РФ могут быть применены санкции. Наиболее строгая – направление в страну миссии высокого уровня и опубликование официального заявления о невыполнении страной взятых на себя антикоррупционных обязательств.

Прокурорам – публичности

По решению президента, ответственным органом за взаимодействие с ГРЕКО является Генпрокуратура (ГП), российскую делегацию возглавляет первый заместитель генерального прокурора РФ Александр Буксман.

После каждого раунда на площадке ГП создается рабочая группа с участием ведомств, которые оценивались и теперь должны исполнить рекомендации. При этом каждое из них самостоятельно принимает меры в рамках своей компетенции, а затем они сообщают о них в ГП.

Сама Генпрокуратура получила меньше всего рекомендаций, так как изучает международные стандарты с 2009 года и уже внедрила их в свою работу. Прокурорам рекомендовали обеспечить регулярное обучение сотрудников на курсах по предотвращению коррупции, этике и честности, подготовить информационно-методический документ по вопросам получения прокурорами подарков, ввести четкие и объективные критерии для распределения дел между прокурорами, чтобы не допустить возможности неправомерного влияния. К сегодняшнему дню все это уже отрегулировано на уровне ведомственных документов, говорят в ГП. Также ведется работа над рекомендацией предавать публичности информацию о дисциплинарных наказаниях прокуроров.

Судьям – независимости

Судам ГРЕКО рекомендовала стать более независимыми, особенно от исполнительной власти, и работать более прозрачно. В частности, нужно ввести четкие критерии при назначении и продвижении судей, обязать их предоставлять более подробные декларации о доходах.

Сейчас после решения квалификационной коллегии судей проводятся дополнительные проверки специальной президентской комиссией, в состав которой помимо судебных органов входят представители администрации президента, Генпрокуратуры, МВД, ФСБ и Общественной палаты. Результаты именно этой проверки являются решающими при назначении.

Комиссия подчеркнула, что необходимо обращать внимание не только на высокую квалификацию кандидатов, но и на их честность. Критерии должны быть открытые и понятные для общественности.

По мнению ГРЕКО, все судьи должны обязательно проходить подготовку по вопросам предотвращения коррупции и о соблюдении Кодекса судебной этики. Непосредственно в текст кодекса рекомендуется вернуть исключенные из него в 2016 году положения, связанные с беспристрастностью судей. Они требовали избегать ситуаций, когда близкие родственники заинтересованы в разбирательстве или личные отношения со сторонами могут вызвать подозрения в заинтересованности судьи, а также воздерживаться от действий, которые могут привести к конфликту интересов.

Одна из рекомендаций касается ограничения иммунитета судей так называемым «функциональным иммунитетом», то есть относящимся строго к профессиональной деятельности. Сейчас неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность личности, жилых и служебных помещений, личного и служебного транспорта, документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции. По мнению комиссии, такой широкий иммунитет может стать препятствием для правоохранительных органов, например, для обеспечения сохранности доказательств.

Рекомендовано также дать право сторонам разбирательства обжаловать отказ в отводе судьи. Сейчас такой возможности нет, можно подать апелляцию только на решение по делу в целом.

Коррупция в судебной системе – явление гораздо более сложное, чем прямая «оплата» судейских услуг заинтересованными лицами, она имеет место всегда, когда решение принимается под влиянием, отмечает судья Конституционного суда РФ в отставке Тамара Морщакова.

«Рекомендации о независимости судебной системы от исполнительной власти уже звучали ранее от международных и национальных правозащитных инстанций, в том числе Совета по правам человека. Однако до сих пор такие предложения не получили реализации», – подчеркнула она.

Парламентариям – открытости

Больше всего рекомендаций получил российский парламент. В частности, доклад ГРЕКО содержит пункты о расширении объема деклараций за счет источников доходов и создании более эффективного механизма контроля указанной в них информации, о принятии кодекса этики с широким спектром санкций, а также о повышении прозрачности законодательного процесса.

В Думе не раз заявляли, что рекомендации ГРЕКО исполнять, конечно, надо, но только те, которые согласуются с нашим национальным законодательством. Если законотворцы придут к выводу, что какие-либо действующие нормы достаточны или чрезмерны, их не будут принимать. Например, депутаты и сенаторы несколько лет не могут написать для себя кодекс этики, упорно считая этот документ избыточным.

Очень сложно идет процесс и с введением новых антикоррупционных мер, связанных с декларированием доходов и расходов. ГРЕКО рекомендовала обеспечить сдерживающие санкции для парламентариев за нарушения, связанные с полнотой и достоверностью деклараций. Аналогичный пункт есть и в Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы, который утвержден президентом.

Ранее в Госдуме озвучивали концепцию законопроекта, написанного для реализации этих требований. Предлагалось лишать мандата тех, кто отразил в декларации недостоверные или неполные сведения о своих доходах. Аналогичное наказание предусматривалось за несоответствие расходов доходам, если народный избранник не сможет доказать законность происхождения денег. В этом случае приобретенное имущество предлагали конфисковывать. Также лишиться мандата можно было бы за конфликт интересов, если он причинил ущерб правам гражданина или организации.

Концепцию соответствующего законопроекта поддержала экспертная комиссия по совершенствованию законодательства в сфере противодействия коррупции при комитете Госдумы по безопасности. В состав комиссии входят представители администрации президента, Генпрокуратуры, МВД, Минюста, Росфинмониторинга, Общественной палаты, Адвокатской палаты и ведущих юридических вузов.

Действующее законодательство приравнивает депутатов и сенаторов к категории госслужащих, поэтому на них должны распространяться те же антикоррупционные стандарты и требования, подчеркивали авторы законопроекта. Однако сейчас для парламентариев предусмотрены совершенно иные меры ответственности.

Например, за представление недостоверных сведений о доходах госслужащий будет уволен в связи с утратой доверия, тогда как наказанием для депутата или сенатора станет всего лишь опубликование этой информации в газете и на официальном сайте палаты. Если чиновник не уведомил о конфликте интересов, ему грозит выговор или предупреждение о неполном должностном соответствии. Парламентарии за такое нарушение не несут вообще никакой ответственности.

Дифференцированная ответственность

Однако при дальнейшем обсуждении законопроект подвергся существенной корректировке. Группа авторов, среди которых и депутаты, и сенаторы, разработала совместный вариант поправок в закон «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы». Предлагается дополнить его новой статьей 10.1 «Ответственность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы за нарушение отдельных ограничений, запретов и обязанностей».

Речь идет о запретах на получение подарков и вознаграждений (деньги, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов или оплата заграничных поездок) или на разглашение сведений ограниченного доступа или служебной информации. Кроме того, имеется в виду нарушение обязанностей предоставлять достоверные и полные сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сообщать о возникновении конфликта интересов.

Теперь мер ответственности для сенатора или депутата, совершившего такие нарушения, осталось лишь две – предупреждение и освобождение от руководящей или другой должности в соответствующей палате парламента. Мандат при этом сдавать не придется, однако провинившийся лишится прибавки к зарплате, которую дает руководство комиссии или комитета.

Порядок принятия решения о применении одной из этих мер должен быть впоследствии прописан в регламентах палат. Предлагается сделать более гибкой систему мер дисциплинарной ответственности парламентариев за различные коррупционные правонарушения, пояснил «Профилю» один из авторов инициативы, замглавы комитета по безопасности и противодействию коррупции Анатолий Выборный.

«Наша задача – дифференцировать ответственность, чтобы досрочное прекращение полномочий не было единственным наказанием в законе «О статусе». Кроме того, мы должны защитить тех депутатов, которые честно исполняют свои обязанности, и не допустить, чтобы можно было привлечь их к ответственности по надуманным основаниям», – заявил он.

Парламентарии – не чиновники, назначаемые на ту или иную должность, у них особый статус народных избранников, и распространять на них аналогичные санкции нецелесообразно, считает депутат.

По его словам, выносить предупреждение о недопустимости действий можно в тех случаях, когда нарушение было совершено по неосторожности и никому не навредило.

Между тем еще одна рекомендация ГРЕКО – наделить парламентские комиссии по контролю за доходами депутатов полномочиями самостоятельных проверок деклараций – так и не исполнена. Действующее законодательство дает им право начать проверку только после того, как о недостоверности данных сообщат из правоохранительных или налоговых органов, политических партий, НПО, Общественной палаты РФ или федеральных СМИ.

Самостоятельно инициировать проверку или запросить данные об имуществе депутатов у контрольных и регистрационных органов на предмет соответствия декларации они не могут. В итоге комиссии с грозным названием только проверяют правильность заполнения документов и наличие необходимых справок.

Особый статус члена СФ и депутата ГД предполагает в первую очередь публичность, значит, и ответственность за нарушения при декларировании доходов должна быть как минимум не лояльнее, а скорее более жесткая, чем для госслужащих, считает исполнительный директор юридической компании «Глазунов и Семенов» Дмитрий Семенов. ​Что касается доказывания, например, наличия злого умысла в действиях депутатов, то исход во многом зависит от того, кто этим занимается, поэтому расследование должны проводить компетентные органы, убежден эксперт.

Сейчас для депутатов предлагаются более мягкие меры ввиду их особого статуса, но не исключено, что в дальнейшем мы придем к необходимости их ужесточения. Пока главное, чтобы процесс начался, считает глава Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов. По его словам, проблема настолько давно назрела, что вопрос об ужесточении ответственности за нарушения декларирования как парламентариев, так и чиновников постоянно обсуждается на заседаниях Экспертного совета при управлении президента по вопросам противодействия коррупции.

Недооцененный президент

В 2017 году ГРЕКО объявила о начале пятого раунда оценки. Он будет посвящен предупреждению коррупции, стимулированию неподкупности и беспристрастности в правительствах и правоохранительных органах. Какие именно из органов государственной власти подвергнутся оценке, зависит от особенностей правовой системы каждого государства. Список определяется после официального объявления о начале оценочных процедур в отношении конкретной страны. Но самое интересное то, что в рамках пятого раунда должны оцениваться главы государств, но не все, а только такие, кто регулярно участвует в функциях правительства: определение и осуществление государственной политики, обеспечение исполнения законов, внесение или принятие законодательных и иных нормативных правовых актов, принятие решений по расходам правительства, по назначениям на ключевые посты исполнительной власти.

Любопытно, что до сих пор в практике ГРЕКО не было прецедентов. Так, пятый раунд прошли без оценки глав такие страны, как Великобритания, Словения, Финляндия, Исландия, Латвия и Люксембург. В отношении других стран, включая Россию, решение пока не принято. Такой избирательный характер уже подвергался критике со стороны российской и ряда других делегаций.

Российская сторона высказывалась против включения глав государств в предмет оценки еще на этапе формирования критериев для пятого раунда. Однако заблокировать решение тогда не удалось, так как не набрали необходимого числа голосов (2/3). Принципиальный вопрос – кто будет решать, кого оценивать, а кого нет, считают в Генпрокуратуре. Должен применяться одинаковый подход ко всем странам, иначе будет нарушен принцип равенства государств-участников, закрепленный в Уставе ГРЕКО.

Оценят ли в итоге эксперты Владимира Путина, пока не решено. В графиках на текущий и следующий годы Россия не фигурирует, а на последующие годы графика еще нет.

Ни дать, ни взять