АНТИОБЩЕСТВЕННОЕ ПОВЕДЕНИЕ
Предмет нового закона пересекается с предметом закона 1999 года «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», законы не в полной мере согласованы друг с другом (например, в части состава субъектов профилактики правонарушений). Под профилактикой правонарушений понимается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.
Если с правонарушениями все понятно, их составы зафиксированы в Уголовном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях, то с антиобщественным поведением мало что понятно. Закон дает следующее определение: антиобщественное поведение — это не влекущие за собой административную или уголовную ответственность действия физического лица, нарушающие общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц. Определение было существенно переработано по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта. Получается, что антиобщественное поведение может нарушать: 1) общепринятые нормы поведения; 2) общепринятые нормы морали; 3) общепринятые нормы права; 4) законные интересы других лиц. С нормами права более-менее понятно: для российского обывателя это законодательство в целом. Однако это такие нормы права, за нарушение которых не предусмотрена административная или уголовная ответственность. Если речь идет о личных неимущественных правах граждан (например, жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища, личная и семейная тайна, свобода передвижения, имя гражданина, иные нематериальные блага), то многие из них защищены уголовным и административным законодательством, а за нарушение некоторых возможно наступление гражданской ответственности. Близко к этой категории находится такой объект, как законные интересы. С ними тоже есть некоторая определенность.
Что могло бы войти в эту категорию «антиобщественного поведения»? Например, если некий гражданин на улице будет создавать препятствия для пешеходов, не пропускать их, то формально здесь может не быть состава правонарушения. Но такие действия в буквальном смысле нарушают свободу передвижения граждан. Теоретически, такое поведение можно считать антиобщественным. Такого рода действия могут подпадать под статью 20.1 КоАП «Мелкое хулиганство», но для этого гражданин должен еще и материться, или под статью 20.21 «Появление в общественных местах в состоянии опьянения», если гражданин пьян.
Сейчас за антиобщественное поведение, нарушающее права других граждан или их законные интересы, нарушитель может получить от прохожих справедливое замечание. Но если в советское время к такому замечанию, скорее всего, прислушались бы, то сейчас могут и послать, и даже побить. Если замечание делает сотрудник полиции, есть вероятность того, что грамотный нарушитель скажет: «А покажите мне закон, который я нарушил». И если закона нет, сотрудника полиции тоже могут послать. С принятием закона о профилактике сотрудника полиции уже просто так не пошлёшь.
Больше вопросов возникает к нарушению «общепринятых норм поведения» и «общепринятых норм морали». Некоторые из этих категорий вошли в законы и действительно стали общепринятыми. Например, вроде бы и так понятно, что писать (читать с любым ударением) на стенах нехорошо, резать сидения в метро — очень нехорошо. Казалось бы, это общепринятая норма поведения. Но когда эти явления происходят повсеместно и массово, в законе появляется соответствующая статья (статья 214 Уголовного кодекса РФ «Вандализм»). То есть в какой-то момент стало понятно, что норма поведения не является общепринятой, для кого-то она и не норма вовсе, и пришлось подкрепить ее принудительной силой государства.
Понятие общепринятых норм поведения не определяется в законе, как и понятие общепринятых норм. Нормы морали, то есть представления о добре и зле, хорошем и плохом, у каждого человека свои. Некоторые нормы морали, действительно, легли в основу общепринятых норм, ставших нормами законов. Но в законе о профилактике речь идет о таком антиобщественном поведении, за которое не установлена административная или уголовная ответственность. Общепринятые нормы поведения и нормы морали также нигде не прописаны. Получается, но субъект профилактики будет исходить не из общепринятых правил и норм морали, а из своих личных. Использованный в законе подход противоречит принципу правовой определенности.
Совершение антиобщественных действий является одним из ключевых понятий закона и одним из ключевых оснований для профилактического воздействия на граждан. Неопределенность этого понятия может привести к произвольному применению мер воздействия и злоупотреблениям со стороны органов власти и должностных лиц.
С одной стороны, пресекать антиобщественное поведение нужно, но с другой стороны, тогда надо потрудиться и точнее определить, что именно считается антиобщественным поведением, что порицается обществом. Если же в обществе и государстве не определены ценностные ориентиры, то сделать это непросто. Закон о профилактике правонарушений должен начинаться с ценностей, которые он защищает.
КОГДА И КАКИЕ ПРОФИЛАКТИЧЕСКИЕ МЕРЫ МОЖНО ПРИМЕНЯТЬ?
В законе есть две статьи, из которых выводятся основания для применения профилактических мер: статья 6 «Основные направления профилактики правонарушений» и статья 16 «Основания для осуществления профилактики правонарушений». Непосредственно основаниями для профилактики правонарушений называется возникновение социальных, экономических, правовых и иных причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Что это за причины и условия, закон не разъясняет. На этот пробел обращало внимание и Правовое управление Думы, но в процессе работы над законом он не был заполнен. Такое положение закона является неопределенным и совершенно неприменимым.
Профилактика правонарушений подразделяется на общую и индивидуальную, а в рамках индивидуальной профилактики существуют также специальные меры профилактики.
Статья 17 закона называет 10 форм профилактического воздействия: 1) правовое просвещение и правовое информирование; 2) профилактическая беседа; 3) объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения; 4) профилактический учет; 5) внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения; 6) профилактический надзор; 7) социальная адаптация; 8) ресоциализация; 9) социальная реабилитация; 10) помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми.
В отношении специальных мер профилактики неясно, какие именно меры имеются в виду. Из закона следует, что это меры административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и оперативно-разыскного характера. Эти меры применяются должностными лицами органов прокуратуры РФ, следственных органов Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов уголовно-исполнительной системы и иных государственных органов как по решению этих органов, так и по решению суда. Причем закон не разъясняет, в каких случаях решение принимает суд, а в каких — органы исполнительной власти.
Например, в законе «О ФСБ» сказано, что ФСБ применяет такие меры профилактики, как внесение представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности РФ, и объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено к ведению органов ФСБ.
Специальные меры профилактики применяются при выявлении правонарушений либо причин и условий, способствующих их совершению, а также лиц, поведение которых носит противоправный или антиобщественный характер, или лиц, намеревающихся совершить правонарушение (часть 2 статьи 16). Однако из этой формулировки ничего непонятно, кроме выявления правонарушений. Непонятно, что такое причины и условия, способствующие совершению правонарушений, что такое антиобщественное поведение лиц и что такое «лица, намеревающиеся совершить правонарушение».
В уголовном праве намерение совершить преступление может быть объективизированно в приготовлении к преступлению (статья 30 УК РФ). Приготовление к преступлению — это приискание, изготовление или приспособление лицом средств или орудий совершения преступления, приискание соучастников преступления, сговор на совершение преступления либо иное умышленное создание условий для совершения преступления, если при этом преступление не было доведено до конца по не зависящим от этого лица обстоятельствам. Уголовная ответственность наступает за приготовление только к тяжкому и особо тяжкому преступлениям. Собственно намерение совершить правонарушение не может быть основанием для ответственности или каких-либо других правовых последствий, потому что намерение — это предположение, желание или замысел. Намерение — это мысль. А статья 29 Конституции РФ гарантирует каждому свободу мысли и слова.
В этом контексте непонятно, как «органы» собираются выявлять лиц, намеревающихся совершить правонарушение (замышляющих правонарушение). Если эти лица будут выявлены, непонятно, что делать, если они будут отрицать свои правонарушающие намерения. К таким лицам планируется принимать специальные меры профилактики, а это уже не просто профилактическая беседа и не официальное предостережение, а что-то серьезнее.
Конечно, можно себе представить некоторые ситуации, в которых намерение совершить правонарушение будет явным. Например, человек в общественном транспорте открыл бутылку вина, то есть, очевидно, он собирается выпить ее и совершить административное правонарушение, предусмотренное статьей 20.20 КоАП РФ. Или человек зажигает сигарету на детской площадке: очевидно, он намерен совершить правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 6.24 КоАП РФ. Получается, в таких случаях человека ждет уже не профилактическая беседа или постановка на учет, а загадочные специальные меры профилактики. Однако в описанных ситуациях применение специальных мер выглядит абсурдным.
По каждой форме профилактического воздействия в законе предусмотрена отдельная статья. Однако практически все эти статьи (статьи 18 — 27) содержат отсылочные нормы к законодательству РФ или к нормативным правовым актам субъектов профилактики. При этом в законодательстве РФ не всегда вообще хоть что-то говорится по поводу конкретных мер профилактики правонарушений.
Субъекты профилактики должны сами определить, в каком порядке они будут проводить профилактическую беседу, объявлять официальное предостережение о недопустимости действий, вносить представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения. Содержание и порядок проведения мер по ресоциализации вообще неясен: в законе даже нет отсылок к другим нормативным правовым актам. Это же касается порядка осуществления профилактического надзора: законодательством РФ он не предусмотрен. Какой-то массив норм уже существует на уровне субъектов Федерации, однако какие-то акты им только предстоит принять. До тех пор пока не будет принят весь объем подзаконных актов во исполнение закона, закон не заработает.
А СУДЬИ КТО?
Закон выделяет две категории лиц, которые будут заниматься профилактикой. Во-первых, это субъекты профилактики правонарушений. К ним относятся: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) органы прокуратуры РФ; 3) следственные органы Следственного комитета РФ; 4) органы государственной власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления. Во-вторых, это лица, участвующие в профилактике правонарушений, — это граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие содействие субъектам профилактики правонарушений в рамках реализации своих прав в сфере профилактики правонарушений. К этой категории относятся также организации социального обслуживания.
Граждане и общественные объединения могут участвовать в выявлении и устранении причин и условий, способствующих антиобщественному поведению и совершению правонарушений; выявлении лиц, склонных к совершению правонарушений; выявлении лиц, пострадавших от правонарушений или подверженных риску стать таковыми, и лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации; в использовании некоторых форм профилактического воздействия, установленных законом (таких как правовое просвещение и правовое информирование, социальная адаптация, ресоциализация, социальная реабилитация, помощь пострадавшим). Однако закон не определяет порядок и последствия участия граждан и организаций в профилактике правонарушений, поэтому Правовое управление Госдумы обратило внимание законодателей на декларативный характер этих норм.
Об участии в профилактике правонарушений судов в законе речь не идет. Судебный контроль применения мер профилактики предусматривается только на общих основаниях. Согласно статье 28 закона гражданин, в отношении которого применяются меры индивидуальной профилактики, вправе обжаловать действия (бездействие) и решения субъектов профилактики правонарушений, а также лиц, участвующих в профилактике правонарушений, в порядке, установленном законодательством РФ, то есть в административном (несудебном) порядке или в порядке административного судопроизводства. Специального порядка для обжалования профилактических мер нет.
Основанием для применения специальных мер профилактики правонарушений является решение суда или решение одного из субъектов профилактики правонарушений (часть 3 статьи 16 закона). Кто будет определять, нужно решение суда или достаточно решения органа исполнительной власти? Получается, что гражданину придется обжаловать решение органа исполнительной власти о применении мер профилактики, и тогда суд может сказать, правомерно ли было вынесено решение, соблюден ли порядок принятия решения.
Конечно, предусмотренные законом профилактические меры не предполагают какого-то серьезного ущемления прав граждан, поэтому их применение не обусловлено строгой юридической процедурой. Однако в Интернете высказываются опасения о последствиях профилактического учета, который предполагает создание базы данных граждан с антиобщественным поведением. Декларированная в законе защита персональных данных никого не успокаивает: всем известно, как в общий доступ попадали базы данных налогоплательщиков, абонентов сотовой связи, автовладельцев и другие. Если сейчас при трудоустройстве могут попросить справку об отсутствии судимости, то потом дело может дойти и до справки о том, что соискатель не состоит на профилактическом учете.
Отсутствие строгой процедуры применения профилактических мер приводит также к дискуссиям о том, что закон о профилактике нарушает презумпцию невиновности. В административном и уголовном законодательстве закреплено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу о правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана. Конституционная норма (статья 49) предусматривает, что обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Обвиняемый — категория уголовного процесса, на другие сферы эта норма не распространяется.
Однако в законе о профилактике вообще отсутствует такое понятие, как вина. Для применения профилактических мер не нужно устанавливать, виновен человек или нет. Да и в чем конкретно он мог бы быть виновен? В антиобщественном поведении?
Под закон о профилактике подпадают, в частности, алкоголики, наркоманы и бомжи. Причем непонятно, в какой момент поведение алкоголика становится антиобщественным. Распивать спиртные напитки и находиться пьяным на улице — нельзя, за это предусмотрена административная ответственность. Тихо и мирно пить у себя дома — можно. Пока закон не вступил в силу, можно даже громко и буйно пить у себя дома, мешать соседям. Соседи вызовут полицию, полиция проведет «профилактическую беседу», а алкоголик продолжит пить и буянить. И о какой вине алкоголика тут можно говорить? Напился умышленно или по неосторожности? А если человек напился в условиях крайней необходимости, если он трезвый еще хуже, чем пьяный? Получается, сама конструкция вины не всегда применима к антиобщественному поведению и другим обстоятельствам, в отношении которых применяются меры профилактики. А если вопрос вины не ставится, то не работает и презумпция невиновности.
В конструкции ответственности суд или иной орган должен установить все элементы состава правонарушения: имело ли место само событие правонарушения, что именно нарушено деянием, есть ли субъект определенного возраста, может ли этот субъект осознавать свои действия, есть ли вина субъекта в совершенном деянии. При профилактике правонарушений речь не идет об ответственности, формализации некоего «состава нарушения» нет.
При профилактике мог бы решаться вопрос факта антиобщественного поведения или иных обстоятельств. То есть субъект профилактики должен решить, является ли поведение антиобщественным, а иное обстоятельство — тем обстоятельством, при котором надо применять меры профилактики. Но, как мы уже писали выше, законодательство РФ не содержит четких ориентиров для должной квалификации поведения или обстоятельств.
В качестве плюса закона можно назвать то, что законодатель обращается к моральным ориентирам, хотя делается это неумело. Например, антиобщественное поведение заключается в том числе в нарушении общепринятых норм морали, а во время профилактической беседы человеку должны разъяснить его моральную и правовую ответственность перед обществом, государством. Таким образом, законодатель признает роль правил морали в обществе. Обычно за нарушение таких норм не предусматривается юридическая ответственность (хотя есть случаи, когда нормы морали стали правовыми), человек несет ответственность перед обществом. Однако для введения категории морали в закон нужно проработать ценностную базу, чтобы всем было ясно, какие нормы морали являются общепринятыми. Например, проект Конституции России, разработанный Центром Сулакшина, содержит категории долга и моральной ответственности человека перед обществом. Но этот проект (в отличие от закона о профилактике и действующей Конституции РФ) построен на ценностном основании, основные ценностные ориентиры зафиксированы и будут понятны каждому. В действующем законодательстве РФ слово «моральный» используется в основном в связке со словом «вред», а сочетание «моральные ценности» есть только в одном законе, да и тот о психиатрической помощи.
ВЫВОДЫ:
1. Закон о профилактике правонарушений носит рамочный характер. Его вступление в силу отсрочено на три месяца: за это время должны быть приняты подзаконные акты, без которых закон будет неработоспособен.
2. Некоторые отсылочные нормы к «законодательству РФ» рискуют остаться неработающими, так как закон не всегда устанавливает, кто и какой акт должен принять.
3. Ключевые понятия закона («антиобщественное поведение», «общепринятые нормы поведения, морали», «причины и условия, способствующие совершению правонарушений») не соответствуют принципу правовой определенности: это затрудняет адекватное применение закона и создает риск произвола и злоупотреблений со стороны властей.
4. Попытку законодателя внедрить в закон представления о важности моральных правил можно считать не слишком удачной, однако стоит поддержать само обращение к ценностям такого порядка.
5. Будут ли меры профилактики сопоставимы с мерами ответственности, покажет практика. В существующей конструкции профилактики понятие вины не может быть применено, поэтому говорить о нарушении презумпции невиновности также некорректно. В то же время действие нормы части 1 статьи 51 Конституции РФ («никто не обязан свидетельствовать против себя самого») может быть распространено и на применение мер профилактики. Я
Автор Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.
