Теория и практика профилактики правонарушений: точки не соприкосновения
Определение профилактики
В науке существует несколько понятий профилактики. Остановимся на некоторых из них, поскольку они представляют для нас интерес в свете поставленной в названии проблемы.
Социальная профилактика включает в себя широкий комплекс мер воздействия на причины и условия не только преступлений и правонарушений, но и всех социальных патологий, разнообразных форм и видов отклоняющегося, или как сейчас модно говорить дезадаптивного поведения, включая алкоголизм, пьянство, бродяжничество, сексуально и социально распущенное и другое антиобщественное поведение, которое нарушает не только и не столько правовые, сколько моральные, религиозные и этические правила поведения человека в обществе.[1]
Профилактика правонарушений представляет собой воздействие на причины и условия как уголовно-наказуемых общественно-опасных деяний, так и других юридических по природе деликтов, которые являются формами неправомерного поведения: административные правонарушения, дисциплинарные проступки, гражданско-правовые правонарушения, процессуальные правонарушения.[2]
Криминологическая профилактика – это профилактика преступлений, плюс профилактика некоторых правонарушений некриминального характера, прежде всего административных проступков, ближе всего стоящих к преступности.[3]
Исходя из указанных определений можно выделить несколько ключевых элементов, составляющих предмет профилактики: а) это выявление причин и условий социальных патологий; б) это разработка форм и методов устранения этих причин; в) это постоянные измерения градуса общественного здоровья (может быть даже – общественного нездоровья, т.е. болезни); г) это анализ появления возможных новых патологий; д) это мониторинг качества работы правоохранительной системы; е) это включение общественности в профилактическую работу.
Профилактика вчера
Как говорится в первом и пока единственном академическом курсе отечественной криминологии – существенную роль в системе предупреждения преступности играют трудовые коллективы, самодеятельные общественные организации и образования, советы профилактики правонарушений, дружины, товарищеские суды и общественные пункты охраны порядка,[4] т.е. то, что сегодня объединяется одним словосочетанием – общественная профилактика.
Без широкого участия общественности в профилактике правонарушений сама профилактика теряет свой первоначальный смысл. В том же академическом курсе обоснованно утверждалось, что упование в предупреждении преступности лишь на деятельность карательных органов базируется на ложной идее, что если в государстве иметь суровые законы, а судам широко применять наказание, — то с преступностью будет покончено.[5]
При этом, что важно и на чем мы более подробно остановимся чуть ниже, ранее профилактика строилась на предельно строгой организационной иерархии единственной существовавшей официальной политической партии – КПСС. Формально будучи общественной организацией, КПСС была вписана в политическую систему на уровне Конституции, поэтому указания руководителей партии на разных уровнях воспринимались (и были таковыми по существу) в качестве безусловных к исполнению. Следовательно профилактика имела строгую централизацию и жесткую дисциплинарную ответственность (общественные наказания имели серьезные последствия для людей в плане их дальнейшей карьеры и трудоустройства).
Таким образом, профилактика правонарушений имела не только строгую структурную организацию, но базировалась на широком участии в этом процессе общественности.
Профилактика сегодня
Сегодня профилактика децентрализована. Конечно ни в коем случае нельзя говорить, что профилактической работы не ведется, но: а) эта работа не систематизирована; б) не ставится во главу угла; в) носит не обязательный характер.
Сейчас действует Федеральный закон «Об основах системы профилактики в РФ»[6] (далее – ФЗ о профилактике), в котором определены следующие ее субъекты (ст. 5): 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) прокуратура; 3) следственный комитет; 4) органы власти субъектов; 5) органы местного самоуправления.
Обратим внимание, что перечень субъектов исчерпывающий. При этом весьма необычно, что среди субъектов нет полиции. Нет и представителей общественности. В то же время общественности отведена вспомогательная роль второстепенного участника этой работы. В ст. 13 ФЗ о профилактике говорится, что общественные объединения реализуют свои права в этой сфере посредством участия в формах, предусмотренных в этом законе, в том числе участия в соответствующих государственных и муниципальных программах, например в охране общественного порядка и других социально значимых мероприятиях в соответствии с законодательством РФ.
Значительная часть формулировок, содержащихся в законодательстве, посвященном профилактике, имеют рекомендательный характер. Например в п. 30 Порядка ведения учета осужденных к исправительным работам сказано, что в воспитательной работе и работе по профилактике правонарушений могут привлекаться представители общественности.[7] В ст. 158 УПК РФ говорится, что дознаватель, руководитель следственного органа, следователь, установив обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, вправе внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона (курсив везде наш – И.М.).
Между прочим в ст. 22 ФЗ о профилактике сказано, что уполномоченный в соответствии с законодательством РФ субъект вносит в соответствующие орган или организацию независимо от форм собственности, либо общественное объединение обязательное для исполнения представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения. Никакого «вправе» нет, действует императивное указание.
Примечательно, что об участии общественности в профилактике правонарушений говорится, что называется, по остаточному принципу. Основной упор делается на государственные структуры.
Скажем, при социальной адаптации, которая представляет собой комплекс мероприятий, направленных на оказание лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации необходимой помощи (ст. 24 ФЗ о профилактике), об общественности говорится в том смысле, что ее представители привлекаются для оказания необходимого содействия.
В принципиальном Федеральном законе «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»[8], который направлен на деятельное участие общественности в жизни общества и государства, увы, вообще ничего не говорится о профилактике правонарушений.
Между тем, к помощи государственных структур, лица, нуждающиеся в помощи, в связи с правонарушениями, обратятся в последнюю очередь. Произойдет это, поскольку: а) правонарушения есть акт направленный против государства и государственных структур; б) нередко виновниками собственных отступлений от закона эти лица считают именно эти структуры; в) часто помощь оказывается формально (читай – не оказывается); г) даже если помощь оказывается, это сопровождается серьезными ограничениями; д) наконец, наши граждане, и это подтверждают многочисленные опросы на протяжении, как минимум 20 лет, скажем мягко, не доверяют правоохранительной системе, т.е. тем самым субъектам профилактики.
В то же время ресоциализация правонарушителей (ст. 25 ФЗ о профилактике), т.е. комплекс мер социально-экономического, педагогического характера не может быть осуществлена без участия общественности. Точно также как и социальная реабилитация (ст. 26 ФЗ о профилактике), т.е. совокупность мероприятий по восстановлению утраченных социальных связей и функций лицами, находящимися в трудной жизненной ситуации, невозможна без общественности. Это видно из содержания мер по ресоциализации и реабилитации, так как это приведено в законе, и так как это в действительности должно происходить. Но о том, как к этим процессам привлекается общественность не сказано ни полслова.
О масштабах профилактической деятельности свидетельствует ст. 24 ФЗ о профилактике, в которой приведены категории людей, в отношении которых такая работы должна вестись в первую очередь: а) безнадзорные и беспризорные несовершеннолетние; б) лица, отбывающие уголовное наказание, не связанное с лишением свободы; в) лица, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством; г) несовершеннолетние, подвергнутые принудительным мерам воспитательного воздействия; д) лица без определенного места жительства; е) другие категории лиц, в том числе лица, прошедшие курс лечения от наркомании, алкоголизма и токсикомании, а также лица, не способные самостоятельно обеспечить свою безопасность (с их согласия).
Любопытно, что обеспечение профилактической работы в отношении обозначенных выше людей должно осуществляться посредством: а) стимулирования деятельности организаций, предоставляющих рабочие места;
б) предоставления нуждающимся лицам социальных услуг; в) предоставления государственной социальной помощи; г) привлечения общественности.
Общественность и профилактика
Очевидно приведенные положения дают больше вопросов, чем ответов в части возможности их реальной реализации. В данном случае обратим особое внимание, что общественность на последнем месте.
Между прочим не менее удивительно, что согласно УИК РФ общественность может принимать участие в исправлении осужденных только в одном случае – при отбывании ими наказания в виде ограничения свободы (ст. 471 УИК РФ). Казалось бы, что в правовом государстве роль и значение общественности именно в деле возвращения людей, совершивших отступления от норм закона, к нормальной жизни должно превалировать, но законодатель отнюдь не спешит в этом вопросе опираться на помощь людей, объединенных этой целью.
Повторимся, профилактическая работы ведется, причем в ряде регионов достаточно активно. Например, в Москве на протяжении более, чем 10 лет действует программ «Безопасный город».[9] (Оценка ее эффективности – это отдельное и чрезвычайно интересное исследование, что не входит в нашу задачу). В 2014 году распоряжением Правительства РФ была утверждена Концепция построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»,[10] составной частью, которой является подраздел — обеспечение правопорядка и профилактика правонарушений.
Но остается ощущение оторванности этой профилактической работы от существующих реалий. Так, в том разделе концепции «Безопасный город», который приведен выше, упор сделан на видеонаблюдение и видеофиксацию. Неужели разработчики всерьез полагают, что только установлением видеокамер они сумеют предотвратить правонарушения и преступления. Неужели не очевидно, что видеокамеры – это средство, а не цель. Профилактика делается руками, а не видеокамерами. Хотя, разумеется, возможность видеофиксации дает существенные преимущества при расследовании преступлений.
Профилактика и расследование
Однако профилактика – это предотвращение, а не изобличение. Причем такое целенаправленное предотвращение (профилактика) – это тяжелый повседневный труд, мало заметный и не очень, прямо скажем, эффективный. За профилактику тяжело наградить сотрудника правоохранительных органов, за раскрытие преступления намного проще и понятнее (что тоже имеет значение). Более того, профилактика дело весьма дорогостоящее. Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть на те затраты, которые планируются в Москве по программе, о которой говорилось выше. При этом полагаем, что размеры выделенных сумм вряд ли действительно соответствуют потребностям профилактики (на наш взгляд в программе они выглядят довольно скромно).
Тезис о том, что преступление гораздо выгоднее предупредить, чем расследовать, далеко не так однозначен, несмотря на всю свою привлекательность. К сожалению любая (подчеркнем, — любая) правоохранительная система не любит заниматься профилактикой: задачи неясны, эффективность неочевидна, выгода сомнительна, цель труднодостижима.
Не поэтому ли профилактика правонарушений и преступлений теперь не в почете? И не с этим ли связан постулат, который в последнее время считается едва ли не истиной в последней инстанции – с преступностью нельзя покончить, можно говорить только о социальном приемлемом контроле над ней. На наш взгляд, очень опасный подход, определяющий узкопотребительское отношение к самой постановке проблемы (стоит ли особо напрягаться, если все равно ничего не поделаешь, и преступность останется навсегда).
Профилактика и прокуратура
Среди всех правоохранительных органов прокуратура была и остается наиболее заинтересованным в профилактике правонарушений органом. Это обусловлено самой природой ее деятельности – неукоснительным надзором за соблюдением законов любыми лицами, что предполагает осуществление деятельности профилактического характера. При этом всегда в своей работе прокуратура опиралась на общественность. Из наиболее ее активных представителей формировалась прочная база профилактики правонарушений.
Разумеется, сегодня реализация задач по профилактике сопряжена со многими трудностями, часть из которых кажется по меньшей мере трудноразрешимыми. Увлечь даже самых активных общественников лозунгами без предоставления им каких-либо осязаемых преференций было всегда не просто, а в условиях капиталистического ведения хозяйства, где потребительские интересы априори стоят на первом месте, стало едва ли не невозможно. Это с одной стороны.
С другой стороны, интерес к этой профилактической работе безусловно присутствует, особенно в преддверии разнообразных избирательных компаний. Здесь возникают неожиданные трудности организационного характера, когда представители различных политических парти и организаций могут начать использовать профилактическую работу в качестве средства для получения дополнительных избирательных баллов. Налицо противоречие, которое будет усугубляться – по своему характеру профилактика это повседневная и не очень благодарная работа, которая станет превращаться в эффектный показательный балаган.
С третьей стороны, чем больше профилактика будет вписываться в организационную структуру правоохранительной системы, тем в большей степени начнет возрастать опасность проникновения в нее, под видом тех самых активных общественников, представителей криминальной среды, а если говорить более определенно – организованной преступности.
Совершенствование профилактики
Денис Юрьевич Яковлев предлагает следующие меры по предупреждению преступности.
1. Законодательное закрепление системы предупреждения преступности на: а) дошкольном, школьном и иных образовательных уровнях: путем введения института кураторства, классного руководства или наставничества; б) медицинском уровне: выявление у лиц, склонных к девиантному поведению, каких—либо отклонений; в) правоохранительном уровне: профилактика проступков как среди юного населения, так и уже состоявшихся взрослых лиц путем участия в школьных собраниях, собраниях жильцов многоквартирных домов, проведения приемов граждан участковыми уполномоченными полиции, подворных обходов.
2. Борьба с истоками преступности, пьянством и наркоманией путем устранения очагов производства и распространения нелегального алкоголя, наркотиков и психотропных веществ, выявления мест сбора антисоциальных элементов.
3. Проведение плановых и внеплановых проверок криминогенных бытовых зон (общежитий, коммунальных квартир, бараков (притонов)), где граждане ведут антиобщественный образ жизни.
4. Формирование, развитие (восстановление утраченной) системы внештатных помощников участковых уполномоченных полиции.
5. Совместное формирование органами внутренних дел и местного самоуправления общественных объединений правоохранительной направленности.[11]
Профилактика и общественность
Без участия общественности профилактика правонарушений и преступлений невозможна.
В советское время роль общественности в этой работе была настолько же велика, насколько и недооценена. Решению о привлечению молодого человека к уголовной ответственности часто предшествовало обязательное разбирательство его поведения на комсомольском собрании, собрании трудового коллектива, собрании жильцов. Если речь шла о возможном преступлении офицера или члена КПСС, то решение этого общественного объединения фактически предопределяло будущее решение прокурора и судьи. Понятно, что таких общественных собраний боялись не меньше, чем прокуратуры. Но в то же время широко использовалась возможность не привлечения человека к уголовной ответственности и передачи его для перевоспитания в общественную организацию (использовались механизмы товарищеских судов и судов чести).
Понятно, что в современном российском обществе большая часть указанных общественных институтов неприемлемы. Но это не означает, что роль общественности в профилактике правонарушений и преступлений стала от этого менее значима. Наоборот, только благодаря общественности, возможна реальная профилактика. Общественность должна быть вшита в профилактику.
Первым и очень правильным шагом в этом направлении стало принятие в 2014 году Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка».[12] Важно, чтобы этот правильный шаг не оставался единственным.
– Я и не предлагаю ждать, – пожимал круглыми плечами Михал Михалыч. – Я хотел только сказать, что, по моему глубокому убеждению, в нашей стране окончательная победа над преступностью будет одержана не карательными органами, а естественным ходом нашей жизни, ее экономическим развитием. А главное – моралью нашего общества, милосердием и гуманизмом наших людей.
Аркадий и Георгий Вайнеры. Эра милосердия.
Выводы
1.Заниматься профилактикой, опираясь на карательные средства воздействия, – кощунство.
2.Общественность остается наиболее важным элементом системы профилактики.
3.Участие общественности должно быть вшито в профилактику (например, так как это сделано в ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»,[13] хотя на наш взгляд, в работе комиссий по делам несовершеннолетних много формализма и мало результата).
4.Главным оружием в руках субъектов профилактики является правовое просвещение (сейчас практически не используется).
5.Не контроль, не приемлемый уровень, а ликвидация преступности (во всяком случае в современном ее понимании) – вот безусловное магистральное направление профилактики.
[1] Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А.Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. М., Норма.2001. С. 13.
[2] Там же, с. 12
[3] Там же, с. 13.
[4] Курс советской криминологии//Под ред. В.Н. Кудрявцева, И.И. Карпеца, Б.В. Коробейникова. М., 1986. С. 19.
[5] Там же, с. 23.
[6] СЗ РФ. 2016. № 26 (часть I). Ст. 3851.
[7]Приказ Минюста России от 25.12.2019г. № 307 «Об утверждении Порядка исполнения администрацией исправительного центра обязанностей по ведению учета осужденных к принудительным работам, осуществлению регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания осужденных к принудительным работам граждан Российской Федерации или постановки на миграционный учет и снятия с миграционного учета по месту пребывания осужденных к принудительным работам иностранных граждан и лиц без гражданства, проведению с осужденными к принудительным работам воспитательной работы, применению к ним мер поощрения и взыскания, ведению работы по подготовке осужденных к принудительным работам к освобождению».
[8]СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
[9] Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. № 56.
[10]СЗ РФ. 2014. № 50. Ст. 7220.
[11]Яковлев Д.Ю. Быть или не быть предупреждению преступлений // Российский судья. 2018. № 9. С. 37 — 41.
[12] СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
[13] СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
Статья опубликована в сборнике «Организация деятельности по мониторингу в сфере профилактики правонарушений», по итогам конференции, организованной прокуратурой Липецкой области, Администрацией Липецкой области, УМВД России по Липецкой области, ФГКОУ ВР «Университет прокуратуры России», РОО «Союз криминалистов и криминологов».
