Исследование провела Наталья Ткаченко, руководитель производственного управления компании «Гарант»
доклад «Статистический анализ федерального законодательства», подготовленный совместно с экспертами компании «Гарант». Доклад, отражающий динамику развития российского законодательства в период с 1994 по 2016 гг., имеет значение не только для теории юридической науки, но и для решения прикладных задач. Специалисты ЦСР уверены, что проведенное исследование поможет определить перспективы развития отечественного законодательства, предложить конкретные меры по совершенствованию нормативной базы в соответствии со стратегией социально-экономического развития страны.
ПОСТОЯННЫЙ РОСТ ЧИСЛА ЗАКОНОВ
Статистический анализ показал общую тенденцию к увеличению числа принимаемых законопроектов. При этом если до 2002-2004 гг. в основном принимались новые законы, то после 2004 г. чаще вносились поправки в уже существующие документы.
Как показали результаты исследования, свое влияние на динамику законодательного процесса оказывают избирательная кампания. Выборы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации повышают количество федеральных законов, принимаемых в последний год работы Госдумы очередного созыва (коэффициент корреляции – 0,24). А президентская кампания, наоборот, уменьшают количество законов, принятых в год выборов (коэффициент корреляции – 0,33).
НЕСТАБИЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРИЧИНЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ
Статистические методы, позволяя зафиксировать эту динамику, не описывают ее эффектов и не дают объяснения ее причинам. Чтобы восполнить этот пробел, Центр стратегических разработок совместно с компанией «Гарант» собрал экспертов для обсуждения выводов исследования. Участники дискуссии сошлись на том, что растущая нестабильность законодательства – явление негативное. Во-первых, когда правила игры меняются каждый день, люди не в состоянии отследить, насколько они выполняют установленные законом требования. Из-за этого падает готовность их соблюдать. Во-вторых, постоянные изменения существенно ограничивают возможности планирования для бизнес-структур.
Особенно сложно, когда новые правила принимаются в самом конце календарного года, что требует спешного пересмотра уже принятых бизнес-планов и бюджетов на следующий год. Аналогичные трудности возникают, когда новые требования к отчетности вводятся незадолго до установленного периода сдачи отчетов. В результате непродуманных решений законодателя, после внесения поправок в закон госорганам требуется время на разработку новых форм отчетности, в некоторых случаях они появляются буквально за две недели до момента подачи отчетов.
Причина низкого качества законов кроется в излишней скорости их разработки и принятия. Ведомства в спешке готовят законопроекты, чтобы отчитаться о выполнении поручений президента. Процедуры оценки регулирующего воздействия не работают, потому что экспертам дают очень маленький срок для оценки законопроектов: нередко заключение предлагается подготовить буквально за один день, даже если речь идет о весьма объемном проекте. В результате в Думу вносятся недостаточно проработанные законопроекты, которые становятся законами очень быстро: зачастую они принимаются в первом чтении за один день, а на внесение поправок отводится от одного до семи дней. Фактически стадия обсуждения, на которой можно было бы выявить и устранить недостатки законопроектов, пропускается.
ПУТИ СОВЕРШЕНСТОВАНИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА
Бороться с нестабильностью регулирования можно с помощью моратория или частичного ограничения на изменение законов. Основной риск этого подхода – сохранение некачественных, ошибочных норм, наносящих ущерб бизнесу и гражданам. По мнению части экспертов, этот риск выше, чем риски, связанные с нестабильностью регулирования. Другая часть экспертов считает, что дефекты уже принятых норм можно скорректировать судебной практикой. Поэтому внесение поправок в законы можно ограничивать.
Еще один путь связан с развитием механизмов, которые могли бы отфильтровывать некачественные законопроекты. Примеры таких механизмов – согласие Верховного суда на законопроект или обязательная экспертиза Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации.
Если же парламентская конкуренция невозможна, следует ввести запрет на ускоренное рассмотрение законопроектов вне регламента, а также придать большой вес заключениям Правового управления Государственной Думы, где собраны грамотные специалисты. Некоторые эксперты предложили ввести запрет на принятие законов о внесении изменений в законы о внесении изменений, поскольку такая форма законотворчества делает невозможной оценку содержания изменений.
Помимо этого, имеет смысл принимать меры, которые смягчают негативные эффекты, связанные с изменением законов.
Во-первых, подобные эффекты могут быть скорректированы переходными положениями к принимаемым поправкам. Например, такие положения могут оговаривать, что новые правила игры не распространяются на контракты и иные отношения, возникшие до изменения закона, для которых по-прежнему будут действовать старые нормы.
Во-вторых, можно изменить правила введения в силу законодательных изменений. Сейчас он обычно составляет 10 дней. Более разумное правило установлено Налоговым кодексом, предполагающим вступление в силу новых требований с налогового периода, следующего за периодом их принятия.
Похожие правила можно распространить и на другие отрасли права. Например, ввести правило о том, что законы, принятые в весеннюю сессию работы Государственной Думы, вступают в силу не ранее 1 января следующего года, а в осеннюю – не ранее 1 июля следующего года. В таком случае после принятия поправок и изменений у государственных органов будет достаточно времени на разработку подзаконных актов и адаптацию электронных сервисов и систем, а у коммерческих структур – на корректировку бюджетов и бизнес-планов.
Исследование провела Наталья Ткаченко, руководитель производственного управления компании «Гарант»
С полным текстом доклада можно ознакомиться здесь:
https://www.csr.ru/issledovaniya/rastushhaya-nestabilnost-zakonodatelstva-meshaet-planirovat-budushhee-strany/
